Kwestia zatrudniania przez gminy kierowców i konserwatorów Ochotniczych Straży Pożarnych (OSP) na umowę o pracę lub umowę zlecenia, w celu ich udziału w działaniach ratowniczych i konserwacji sprzętu, była przedmiotem szerokiej dyskusji i różnorodnych interpretacji. Najnowsze stanowisko Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) potwierdza dopuszczalność takich form zatrudnienia, rozwiewając wcześniejsze wątpliwości niektórych Regionalnych Izb Obrachunkowych (RIO).
Prawne podstawy zatrudniania personelu OSP przez gminy
Zgodnie z pismem Departamentu Ochrony Ludności i Zarządzania Kryzysowego MSWiA z 15 marca 2021 r. (nr DOLiZK-OL-051-10/2021), gminy mają prawo zatrudniać kierowców i konserwatorów OSP. Resort spraw wewnętrznych i administracji uzasadnił to stanowisko kilkoma regulacjami prawnymi:
- Sprawy dotyczące ochrony przeciwpożarowej należą do zadań własnych gminy, o czym stanowi art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
- Koszty m.in. wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej OSP ponosi gmina, w myśl art. 32 ust. 2 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.
- W celu wykonywania swoich zadań gmina może zawierać umowy z innymi podmiotami (w tym osobami fizycznymi oraz organizacjami pozarządowymi), co wynika z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
- Gmina może również skorzystać z zasady swobody umów, określonej w art. 3531 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
MSWiA uznało, że OSP jako stowarzyszenie niewątpliwie może być stroną stosunków cywilnoprawnych oraz stosunków pracy. Kwestia zatrudnienia kierowcy (kierowcy-konserwatora) OSP i forma prawna umowy zastosowana w danej gminie jest decyzją autonomiczną władz gminy i jest uwarunkowana jej sytuacją i możliwościami finansowymi.
Formy zatrudnienia i ich konsekwencje
W gminach zatrudnienie personelu OSP odbywa się zazwyczaj na dwa różne sposoby:
Zatrudnienie na podstawie umowy cywilnoprawnej
Pierwszy sposób opiera się na art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąc podstawę do zawarcia umowy cywilnoprawnej z zastosowaniem Kodeksu cywilnego. Właściwą umową w tym przypadku może być umowa o świadczenie usług konserwatorskich. Umowa taka jest umową nienazwaną i stosuje się do niej odpowiednio art. 750 Kodeksu cywilnego. W umowie można określić przedział czasu świadczenia usług, miejsce ich świadczenia oraz wysokość wynagrodzenia.
Zastosowanie umowy cywilnoprawnej daje wójtowi większą swobodę wyboru kontrahenta, co wynika z zasady swobody umów (art. 3531 Kodeksu cywilnego). Jednakże, trudno sobie wyobrazić, by wójt zawarł umowę z osobą, która nie zna specyfiki służby strażackiej oraz sprzętu pożarniczego i zasad jego konserwacji. Umowy o świadczenie usług standardowo zawierają klauzule, w których zleceniobiorca oświadcza, że posiada wiedzę, kwalifikacje i doświadczenie potrzebne do wykonania umowy. Zawarcie takiej umowy z osobą bez odpowiednich kwalifikacji naraża gminę na ryzyko niewłaściwego wykonania świadczenia.
Stosowanie takiej umowy wiąże się także z obowiązkiem odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne do ZUS-u. Może to być niekorzystne dla członków OSP korzystających z ubezpieczenia KRUS i prowadzić do utraty świadczeń emerytalno-rentowych z KRUS-u, choć trwają prace legislacyjne, aby zniwelować to zagrożenie.
Ważne jest rozróżnienie umowy o świadczenie usług od umowy o dzieło. Jeżeli usługi konserwatorskie miałyby być świadczone regularnie, kilka razy w miesiącu, nie jest możliwe zawarcie umowy o dzieło, gdyż umowa ta jest umową rezultatu i nie powinna być stosowana do czynności powtarzalnych, regularnych, trwających dłuższy okres czasu.
Zatrudnienie na podstawie umowy o pracę
Drugi sposób opiera się na art. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, której przepisy stosuje się do pracowników zatrudnionych w urzędach gmin. Świadczenie usług konserwatorskich sprzętu OSP jako pracownik samorządowy odbywa się w oparciu o umowę o pracę, gdzie wymiar pracy może być dowolny (np. ¼ etatu). Zatrudnienie konserwatora odbywa się na stanowisko pomocnicze i obsługi. Może być poprzedzone naborem o charakterze konkurencyjnym i otwartym, w toku którego komisja może wyłonić najlepszych kandydatów.
Kontrowersje i interpretacje Regionalnych Izb Obrachunkowych
Sprawa zatrudniania przez gminy kierowców i konserwatorów OSP okazała się na tyle poważna w skali kraju, że spotkała się z zainteresowaniem posłów, którzy wystąpili do Ministra Spraw Wewnętrznych z interpelacjami.
Pierwotne stanowisko RIO Gdańsk i jego obalenie
W 2020 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku, w uchwale nr 054/g218/I/20 Kolegium RIO z 23 stycznia 2020 r., uznała, że zatrudnianie przez gminy kierowców i konserwatorów ochotniczych straży pożarnych jest niezgodne z prawem. W jej uzasadnieniu sugerowano, że kierowca-konserwator wykonuje czynności w ramach obowiązków wynikających z członkostwa w OSP, bezpłatnie.
MSWiA w swoim stanowisku z 15 marca 2021 r. uznało, że uchwała RIO Gdańsk, "nie mając charakteru prawnie kształtującego, oraz przyjęta w niej określona wykładnia przepisów, nie może stanowić podstawy do przyjęcia jednolitej interpretacji przepisów w zakresie zatrudniania np. kierowców w jednostkach OSP". Resort podkreślił, że jego opinia jest zgodna z dotychczasową, ponad dwudziestoletnią praktyką i ma autorytet jako wydana przez organ administracji rządowej odpowiedzialny za bezpieczeństwo państwa. Ostatecznie, RIO w Gdańsku odstąpiła od wskazywania jako nieprawidłowości zawierania umów zleceń na wykonywanie obowiązków konserwatora lub mechanika przez członków OSP, co potwierdziła prezes Izby Luiza Budner-Iwanicka. Wpływ na zmianę decyzji miała bieżąca weryfikacja orzecznictwa sądowego oraz odpowiedź Wiceministra Spraw Wewnętrznych Stanisława Rakoczego z 2014 r. na interpelację poselską.
Stanowisko innych RIO i zasada legalizmu
Wykładnia dokonana przez MSWiA jest zgodna ze stanowiskami niektórych innych Regionalnych Izb Obrachunkowych, np. w Zielonej Górze (pismo z 12 stycznia 2021 r.), w Szczecinie (pismo z 3 lutego 2021 r.) czy w Opolu, gdzie Kolegium RIO podjęło uchwałę z 30 czerwca 2010 r., stwierdzając, że gmina może ponosić koszty związane z wynagrodzeniem kierowców samochodów ciężarowych służących ochronie przeciwpożarowej, zatrudnionych w urzędzie gminy w ramach umowy o pracę.
Kolegium RIO zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowane jest stanowisko, iż w prawie administracyjnym nie obowiązuje zasada „to, co nie jest zabronione, jest dozwolone”. Wręcz przeciwnie, zasadą prawa administracyjnego jest działanie ściśle na podstawie i w granicach prawa - czyli zasada legalizmu.
Zbieg świadczeń pieniężnych
W sytuacji, gdy strażak OSP jest zatrudniony jako kierowca przez gminę i pojedzie do działań ratowniczych, gmina wypłaci mu wynagrodzenie na podstawie zawartej umowy o pracę lub zlecenia. Wówczas strażak nie ma prawa otrzymać ekwiwalentu pieniężnego, ponieważ doszłoby do zbiegu dwóch świadczeń pieniężnych, co jest zabronione przez art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.
Praktyczne aspekty i wyzwania w OSP
Praktyka zatrudniania kierowców i/lub konserwatorów jest odpowiedzią na braki kadrowe w OSP. Choć statuty OSP zazwyczaj nakładają na członków obowiązek czynnego udziału w życiu jednostki, w tym w akcjach i konserwacji sprzętu, w wielu miejscach w Polsce problemem jest dostępność członków-kierowców w chwili konieczności wyjazdu. Jedną z przyczyn jest niechęć pracodawców do zwalniania członków OSP z pracy do akcji. Brak kierowcy uniemożliwia wyjazd jednostki, co stwarza problem z zabezpieczeniem przeciwpożarowym gminy - obowiązkiem spoczywającym na samorządzie. Gminy, chroniąc się przed takimi okolicznościami, przyjęły praktykę zatrudniania tych specjalistów.
Zakres obowiązków i wynagrodzenie
Obowiązki konserwatorów sprzętu OSP mogą być szerokie, od pilnowania terminów przeglądów i rozliczania paliwa po dbanie o dużą liczbę zaawansowanych urządzeń, takich jak aparaty powietrzne, zestawy hydrauliczne, agregaty elektryczne, piły, motopompy, czujniki wielogazowe czy dozymetry. W jednostkach z rozbudowanym sprzętem i dużą liczbą wyjazdów (np. 150 rocznie), obsługa i konserwacja wymaga specjalistycznych uprawnień i znaczącego nakładu pracy, często niemożliwego do wykonania przez jedną osobę na pełnym etacie, zwłaszcza przy niskiej płacy.
Wynagrodzenia za takie usługi są zróżnicowane - od 200 zł miesięcznie brutto za pilnowanie terminów i rozliczanie paliwa, po wyższe kwoty, w zależności od jednostki i zakresu obowiązków. Często niskie stawki pokrywają jedynie koszty dojazdu i rozmów telefonicznych. Istnieje także problem gmin, które oczekują, że takie obowiązki będą wykonywane w ramach wolontariatu, co bywa źródłem konfliktów, gdyż "szanowni kierowcy-konserwatorzy" nie chcą przychodzić do remiz za darmo.
Pojawiają się pytania o sens zatrudniania osób niezwiązanych ze strażą pożarną oraz o to, czy kierowca-konserwator powinien zajmować się naprawami. W wielu jednostkach bieżące naprawy i konserwacja sprzętu są wykonywane we własnym zakresie przez strażaków, a poważniejsze awarie zgłaszane są do gminy, która decyduje o serwisie. Każdy strażak ma obowiązek dbać o mienie stowarzyszenia, a ekipa wyjazdowa powinna doprowadzać używany sprzęt do stanu gotowości.
"OSP" (1972) /CAŁY FILM/
Różnice w zarządzaniu i finansowaniu
Wiele jednostek OSP funkcjonuje bez etatowych kierowców, a członkowie z odpowiednimi uprawnieniami (np. kat. C i badania na pojazdy uprzywilejowane) pełnią te funkcje rotacyjnie. Za gospodarkę paliwową często odpowiada naczelnik. Takie jednostki są przykładem zgranych ekip i pasjonatów, którzy traktują swoją remizę jak drugi dom.
Jednakże, zdarzają się przypadki nieprawidłowych interpretacji przepisów przez władze gmin. Na przykład, wójt może zakazać wyjazdu alarmowego komukolwiek poza zatrudnionym kierowcą, powołując się na odpowiedzialność za ewentualny wypadek. Takie działanie jest jednak szkodliwe dla społeczeństwa, ponieważ żaden przepis nie wymaga, aby kierowca miał podpisaną umowę, aby mógł wyjechać do akcji. RIO potwierdza, że kierowca może działać bez wynagrodzenia.
Gminy mają konkretne obowiązki ustawowe w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego, uzależnione od obszaru chronionego i liczby mieszkańców, co narzuca minimalną ilość jednostek w krajowym systemie. Mimo to, w wielu miejscach problemem jest interpretowanie przepisów na swój sposób przez samorządowców i samych członków OSP, powołując się na "dobro społeczeństwa" czy "działalność społeczną". Brak precyzyjnych przepisów prowadzi do "partyzantki i prowizorki" w finansowaniu i zarządzaniu OSP.
Potrzeba reformy systemu OSP
Obecny system funkcjonowania OSP, niereformowany przez kilkadziesiąt lat, prowadzi do wielu problemów. Jednostki bez wyjazdów, z minimalnym sprzętem, często otrzymują finansowanie, podczas gdy aktywne, dobrze wyszkolone jednostki są niedofinansowane. Wiele jednostek "widmo", mających zaledwie 2-3 wyjazdy rocznie, pochłania duże pieniądze, które mogłyby być przeznaczone na jednostki rzeczywiście przyczyniające się do poprawy bezpieczeństwa publicznego. To jeden z powodów braku ludzi, gdyż nawet najwięksi pasjonaci zniechęcają się, widząc marnotrawstwo środków.
Marnotrawstwo pieniędzy na ochronę przeciwpożarową, sięgające setek milionów, jeśli nie miliardów rocznie, nie przynosi poprawy bezpieczeństwa. Dlatego minimalna gratyfikacja dla osób utrzymujących sprawność sprzętu i jednostki nie powinna być postrzegana jako coś złego. Potrzebna jest głęboka reforma całego systemu OSP, w tym likwidacja tysięcy jednostek, które praktycznie figurują tylko na papierze, i pozostawienie tylko tych, które po rzetelnej analizie danego terenu są niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa. Wówczas nawet zatrudnienie w każdej jednostce osoby na pełen etat mogłoby mieć sens.