Instytucja wotum zaufania dla wójta lub burmistrza to uchwała rady gminy, podejmowana w głosowaniu bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Uchwała ta wyraża zaufanie do działań wójta. Wprowadzono ją 8 marca 1990 roku do przepisów ustawy o samorządzie gminnym jako nowy instrument prawny, umożliwiający radzie gminy (w gminach miejskich rada gminy jest tożsama z radą miasta) wyrażenie oceny pracy wójta, burmistrza czy prezydenta miasta.
Instytucja wotum zaufania została przeniesiona do prawa samorządu terytorialnego z prawa konstytucyjnego. W ocenie ustawodawcy, jej wprowadzenie miało na celu zapewnienie mieszkańcom danej społeczności większego wpływu na funkcjonowanie organów jednostki samorządu oraz większej kontroli nad władzą samorządową.
Procedura Udzielenia Wotum Zaufania
Raport o Stanie Gminy jako Podstawa
Wójt jest zobowiązany do przygotowania raportu o stanie gminy co roku. Raport o stanie gminy stanowi podsumowanie działań urzędu w roku poprzednim. Zgodnie z Ustawą o samorządzie gminnym, przygotowanie i przedstawienie radzie raportu o stanie gminy musi nastąpić do 31 maja roku następującego po roku, którego raport dotyczy. Pomiędzy wotum zaufania a raportem o stanie gminy występuje ścisły związek, który wynika bezpośrednio z art. 18 ust. 2 pkt 4a Ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca w artykule tym wskazuje, że rada rozpatruje raport o stanie gminy i podejmuje uchwałę w sprawie wotum z tego tytułu.
Wymogi, jakie musi spełnić raport, może określić rada gminy w drodze uchwały - jest to uprawnienie, z którego rada gminy może, ale nie musi skorzystać. Taka uchwała musi precyzyjnie określać, jakiego roku dotyczy, ponieważ jest to akt prawa wewnętrznego i ma fakultatywny charakter. Jeżeli jednak rada gminy nie podejmie w tym zakresie uchwały, wójt zobowiązany jest zastosować się do wymogów, które określa Ustawa o samorządzie gminnym. Art. 28aa ust. 2. wskazuje, że raport powinien zawierać informacje na temat realizowanych polityk, programów i wdrożonych strategii. Możliwe jest rozszerzenie raportu o inne elementy, jednak muszą one obejmować działalność wójta i pozostawać z nią w ścisłym związku.
Debata nad Raportem
Wotum zaufania może zostać udzielone dopiero po analizie i debacie nad raportem o stanie gminy. Rozpatrzenie raportu oraz udzielenie wotum zaufania i absolutorium są ze sobą powiązane. Ustawodawca wskazuje na konieczność rozpatrzenia raportu na tej samej sesji co udzielenie absolutorium. Na tej samej sesji rady podejmowana jest także uchwała o udzieleniu wotum zaufania.
Rada gminy powinna rozpatrzyć raport o stanie gminy podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, czyli najpóźniej do końca 30 czerwca. Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania.
Warto mieć na uwadze, że debata nad raportem może trwać bardzo długo, gdyż brak jest ograniczeń czasowych dla wypowiedzi radnych. Jeśli chodzi o mieszkańców, ustawa nie wprowadza zakazu limitowania czasu wypowiedzi, z czego niektóre gminy chętnie korzystają. W debacie może wziąć udział 15 mieszkańców, których kolejność wypowiedzi zależy od kolejności zgłoszeń.
Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), w obecnym stanie prawnym nie ma obowiązku czynnego udziału radnego w debatach czy dyskusjach nad raportem o stanie gminy. Mimo że radny jest obowiązany brać czynny udział w pracach rady gminy (co wynika wprost z Ustawy o samorządzie gminnym), brak jest jakichkolwiek sankcji za niewywiązanie się z tego obowiązku. NSA stanął na stanowisku, że brak czynnego udziału radnego w debacie nad raportem o stanie gminy nie stanowi naruszenia procedury zmierzającej do udzielenia wotum zaufania.
Głosowanie i Bezwzględna Większość
Zwieńczeniem procedury rozpatrywania raportu o stanie gminy jest głosowanie nad udzieleniem wotum zaufania. Uchwała w tym zakresie podejmowana jest bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Bezwzględna liczba głosów oznacza „pierwszą liczbę naturalną przewyższającą połowę ważnie oddanych głosów”, czyli w prostszych słowach „więcej niż pół”.
W przypadku niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania ustawodawca przyjął, że jest to równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum. Wówczas nie głosuje się drugi raz uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania.
Wotum zaufania dla prezydenta
Konsekwencje Nieudzielenia Wotum Zaufania
Brak Bezpośrednich Skutków Prawnych dla Wójta
Nieudzielenie wotum zaufania nie ma żadnych poważniejszych konsekwencji, jeśli rada gminy nie podejmie uchwały o przeprowadzeniu referendum. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 czerwca 2024 r. (sygn. akt III OSK 2318/22), uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania w żaden sposób ani nie ogranicza zakresu kompetencji osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy, nie pozbawia go mandatu, ani też w inny sposób nie ingeruje w pełnienie tej funkcji. Uchwała odmawiająca udzielenia wotum zaufania nie powoduje żadnych skutków prawnych dla wójta.
Sytuacja ta jest odmienna niż na szczeblach powiatowym czy wojewódzkim, gdzie nawet jednorazowe nieudzielenie wotum zaufania jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie ocenianego organu wykonawczego. W gminie przepisy te są nieco odmienne, ponieważ osoba pełniąca funkcję wójta, burmistrza czy prezydenta miasta jest wybierana w wyborach bezpośrednich - każdy mieszkaniec danej gminy może zagłosować na jednego z kandydatów.
Możliwość Referendum w Sprawie Odwołania Wójta
Aby możliwe było zainicjowanie procedury przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, niezbędne jest nieudzielenie wotum zaufania w dwóch kolejnych latach. Wtedy rada gminy może, ale nie musi podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania danego organu wykonawczego. Decyzja w tym zakresie pozostawiona jest do jej samodzielnego uznania.
Uchwała o przeprowadzeniu referendum może zostać podjęta dopiero po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu imiennym). Uchwała rady gminy w sprawie przeprowadzenia referendum podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Aby referendum było ważne, musi w nim wziąć udział przynajmniej 60% osób biorących udział w wyborach, w których dany wójt, burmistrz czy prezydent miasta został wyłoniony. Należy podkreślić, że nie chodzi tutaj o 60% mieszkańców danej gminy, tylko 60% osób, które brały udział w głosowaniu kilka lat wcześniej.
Jeśli mieszkańcy zadecydowaliby o odwołaniu urzędującego gospodarza gminy, następuje głosowanie już na konkretnych kandydatów, z zastrzeżeniem, iż odwołany wójt, burmistrz czy prezydent nie może w nim wziąć udziału.
Uzasadnienie Uchwały o Nieudzieleniu Wotum Zaufania
Sąd w wyroku stwierdził, że brak uzasadnienia przez radę gminy uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania stanowi istotne naruszenie prawa. Dzieje się tak dlatego, że rada gminy nie może swobodnie decydować o nieudzieleniu wotum. Decyzja w tym zakresie musi być odpowiednio uzasadniona, a u podstaw uchwały nie mogą znajdować się przykładowo pobudki polityczne. Uzasadnienie uchwały powinno się do raportu o stanie gminy odnosić. Brak uzasadnienia powoduje brak możliwości oceny realizacji kompetencji uchwałodawczej rady gminy. Warto zaznaczyć, że również podjęcie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania z powodu braku wymaganej większości wymaga uzasadnienia. Brak uzasadnienia takiej uchwały przez radę stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności.
Sądy administracyjne przyjmują jednak, że właściwym postępowaniem, w przypadku niepodjęcia uchwały w udzieleniu wotum, jest osobne sporządzenie dokumentu zawierającego uchwałę z odmową. Przepis art. 28aa ust. przesądza jedynie o treści uchwały w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, natomiast sama uchwała o nieudzieleniu w takim przypadku tego wotum powinna być sporządzona zgodnie z wymogami wynikającymi chociażby z § 133-141 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
Charakter Prawny Wotum Zaufania w Samorządzie Gminnym
Akt Polityczny a Skutki Prawne
Uchwała dotycząca wotum zaufania dla organu wykonawczego jest aktem politycznym, za pomocą którego rada lub sejmik wyraża aprobatę wobec działań podejmowanych przez władzę wykonawczą w poprzednim roku. Podjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia organowi wykonawczemu wotum zaufania nie wywołuje wobec osób pełniących funkcje wykonawcze żadnych ujemnych skutków prawnych.
W gminach (miastach) organy stanowiąco-kontrolne i organy wykonawcze są w zasadniczy sposób od siebie niezależne. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie potrzebuje poparcia większości w radzie gminy (radzie miasta) do wykonywania swojej funkcji. Uprawnienie do odwołania wójta przed upływem kadencji przynależy tylko do mieszkańców gminy, którzy mogą uczynić to w referendum.
Legitymacja Wójta do Zaskarżenia Uchwały
Osoby pełniące funkcje wykonawcze nie mogą skutecznie zaskarżyć uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania do sądu administracyjnego w trybie właściwym dla skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, które naruszają interes prawny jednostki.
W jednym z przypadków, wójt, jako skarżący, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (WSA) skargę na uchwałę rady gminy z dnia 27 czerwca 2022 r. dotyczącą nieudzielenia mu wotum zaufania. Zarzucono naruszenie przepisów, w tym Konstytucji RP, poprzez nieprzeprowadzenie merytorycznej debaty na temat Raportu o Stanie Gminy za rok 2021. Zdaniem wnoszącego skargę, brak podjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania, a w konsekwencji podjęcie uchwały o nieudzieleniu, miał charakter wyłącznie personalny i polityczny, co naruszyło jego interes prawny.
Uzasadniając swoje stanowisko, WSA zauważył, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w tym zakresie, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd zaznaczył, że z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie odebrane lub ograniczone jakiekolwiek uprawnienie skarżącego albo gdy zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie i musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia nowych obowiązków.
Jak zauważył sąd, rada gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej. Taka uchwała ani nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków. Rada spełnia wówczas jedynie funkcję kontrolną wobec organu wykonawczego gminy. Uchwała ta ma charakter wyłącznie intencyjny - jest deklaracją rady gminy w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim. WSA, cytując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, skonkludował, że nie sposób uznać, aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję.
Kluczowym elementem uzasadnienia przedstawionego przez sąd jest wykazanie, że aby przysługiwała legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1, uchwała musi naruszać interes lub uprawnienie osoby w sposób realny, aktualny i bezpośredni oraz musi być podjęta „w sprawie z zakresu administracji publicznej”, czyli tworzyć, modyfikować lub zmieniać jakieś uprawnienie lub obowiązek. Uchwała rady gminy w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania nie spełnia tych wymogów, ponieważ nie tworzy, nie znosi i nie modyfikuje żadnych uprawnień piastuna organu wójta.
Wotum Zaufania a Ciągłość Kadencji
Należy przyjąć, że warunkiem podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum przez radę gminy jest nieudzielenie wotum zaufania w dwóch kolejnych latach tej samej osobie sprawującej funkcję wójta. Mimo że literalna redakcja przepisu nie prowadzi do takiego wniosku, przyjęcie przeciwnego stanowiska naruszałoby podejście systemowe i funkcjonalne omawianych przepisów.
Na powyższą kwestię zwrócił uwagę m.in. WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Ol 785/19), wskazując, że konstytucyjne zasady praworządności, sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa stoją w sprzeczności z możliwością przypisania odpowiedzialności danej osobie za cudze działania lub zaniechania, co miałoby miejsce, gdyby podstawą nieudzielania wotum zaufania były okoliczności wpływające na stan gminy, które wydarzyły się w poprzedniej kadencji. Konsekwencje nieudzielenia wotum zaufania, z uwagi na treść art. 28aa ust. 10 SamGminU, dotykają indywidualnie obecnego Wójta Gminy, gdyż to jego będzie dotyczyło ewentualne referendum w sprawie odwołania wójta.
Wydaje się zatem, że wójtowie mogą po raz pierwszy zostać adresatem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania w nowej kadencji, co oznacza brak możliwości zastosowania wobec nich mechanizmu z art. 28aa ust. dotyczącego referendum w tym samym roku. Niemniej jednak zasada ta nie dotyczy osób, które piastowały funkcję wójta w poprzedniej kadencji i w nowej kadencji rada gminy drugi raz z rzędu podejmie uchwałę o nieudzieleniu im wotum zaufania. Tylko dla takich wójtów kolejny brak uzyskania wotum zaufania może wiązać się z przeprowadzeniem referendum w sprawie ich odwołania.
