Kwestia możliwości łączenia funkcji radnego gminy z pełnieniem obowiązków w zarządzie Ochotniczej Straży Pożarnej (OSP), w tym jako naczelnik czy prezes, jest złożona i budzi wiele pytań. Kluczowe znaczenie ma analiza obowiązujących przepisów prawa oraz specyfiki działalności danej OSP. Szczególnie istotne są zapisy statutowe OSP dotyczące możliwości prowadzenia działalności gospodarczej oraz kwestia korzystania z mienia komunalnego gminy.
Podstawowe regulacje prawne dotyczące łączenia funkcji
Zgodnie z polskim prawem, prezes Ochotniczej Straży Pożarnej (dalej: OSP), która korzysta z mienia gminnego oddanego do używania, nie jest automatycznie wyłączony z możliwości równoczesnego sprawowania mandatu radnego w tej gminie. OSP nie jest jednostką organizacyjną gminy. Dlatego wobec prezesa OSP co do zasady nie znajdą zastosowania przepisy zakazujące łączenia mandatu radnego z funkcjami kierowników i zastępców jednostek gminnych (art. 24b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej: ustawa o samorządzie gminnym).
Jednakże, radny nie powinien podejmować się dodatkowych zajęć, które mogą podważyć zaufanie jego wyborców (art. 24e ustawy o samorządzie gminnym). Szczególnym zakazem łączenia funkcji radnego z inną działalnością jest ten wynikający z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zakazuje on radnemu pełnienia funkcji przedstawiciela lub pełnomocnika podmiotu, który prowadziłby działalność gospodarczą wykorzystując mienie gminy.
Artykuł 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeśli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania jej prowadzenia w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.
Czym jest działalność gospodarcza w kontekście OSP?
Zgodnie z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (obecnie odpowiednie regulacje zawiera ustawa Prawo przedsiębiorców), działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Dla uznania określonej działalności za gospodarczą konieczne jest łączne spełnienie warunku zarobkowego charakteru oraz prowadzenia jej w sposób zorganizowany i ciągły.
OSP formalnie jako stowarzyszenie wybrało opcję działalności z możliwością prowadzenia działalności gospodarczej. Fakt, czy OSP faktycznie prowadzi taką działalność, czy też nie, pozostaje tu bez znaczenia - formalnie ma taką możliwość. Stowarzyszenie jest zrzeszeniem o celach niezarobkowych, co oznacza, że statutowym celem stowarzyszenia nie może być prowadzenie działalności skierowanej na osiąganie zysku (art. 2 ust. 1 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach). Jednak może ono prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach (art. 34 Prawa o stowarzyszeniach).
Nie ulega wątpliwości, że wykonywanie przez OSP zadań statutowych i funkcji określonych w ustawie z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (dalej: ustawa o ochronie przeciwpożarowej) nie jest wyrazem prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Problem pojawia się, gdy statut OSP dopuszcza taką działalność lub gdy OSP faktycznie ją prowadzi, korzystając z mienia komunalnego.
Konsekwencje i orzecznictwo sądowe
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), jednym z celów przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zapewnienie niezależności radnego od organu wykonawczego gminy. Radny musi być niezależny od wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz gminnych jednostek organizacyjnych, aby rzetelnie wykonywać funkcje kontrolne (art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).
Jeśli OSP prowadzi działalność gospodarczą, wykorzystując mienie gminy, pozbawia to mandatu radnego osobę piastującą funkcję prezesa lub członka zarządu OSP w gminie, do której należy to mienie (art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia radny odniósł korzyści. Przepis ten nie uzależnia wygaśnięcia mandatu od osiągnięcia zysku, lecz od samego faktu korzystania z mienia.
Przykłady z praktyki i wyrok WSA
W jednej z podlaskich gmin radnym został długoletni prezes lokalnej OSP. Po wyborach, mimo że OSP nie prowadziła faktycznie działalności gospodarczej, wojewoda wezwał radnego do wyjaśnień, ponieważ statut jednostki zawierał zapis o takiej możliwości, a straż korzystała z remizy gminnej i samochodu gminy. Radny, chcąc uniknąć utraty mandatu, złożył rezygnację z funkcji prezesa i został członkiem zarządu bez prawa reprezentacji.
W małej miejscowości w Wielkopolsce doszło do konfliktu, gdy okazało się, że nowo wybrany radny był również prezesem OSP, która wynajmowała część remizy pod działalność gospodarczą lokalnej firmie remontowej. Choć wynajem był drobny, wojewoda uznał, że radny reprezentuje stowarzyszenie prowadzące działalność z wykorzystaniem mienia gminy.
W innej sytuacji, w jednej z gmin mazowieckich, nowy radny - prezes OSP - podjął szybkie działania, by zmienić statut straży i usunąć zapis o możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Wraz z druhami zwołał walne zebranie, przegłosowano zmianę, a nowy statut zgłoszono do KRS. To świadczy o możliwości proaktywnego rozwiązania problemu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 29 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SA/Bd 1030/13) rozpatrywał sprawę, gdzie OSP uzyskiwała dochód z wynajmowania sali na imprezy okolicznościowe (wesela, stypy). Sąd stwierdził, że działalność ta, polegająca na wynajmowaniu sali remizy będącej mieniem gminy, stanowiła działalność gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Działalność ta miała charakter zarobkowy, ciągły i zorganizowany. Sąd podkreślił, że zarobkowy charakter działalności nie jest uzależniony od faktycznego osiągnięcia zysku, lecz od zamiaru jego osiągnięcia. Ostatecznie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że radny pełniący funkcję wiceprezesa-naczelnika w tej OSP naruszył art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co skutkowało wygaśnięciem jego mandatu.
Zmiana przepisów od 2022 roku - ustawa o OSP
Istotna zmiana nastąpiła wraz z wejściem w życie ustawy z 17 grudnia 2021 roku o Ochotniczych Strażach Pożarnych. Od 1 stycznia 2022 roku samorządowcy, w tym radni gmin, mogą zasiadać w organach ochotniczych straży pożarnych, które prowadzą działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, bez utraty stanowiska lub mandatu. Zapis ten, zawarty w art. 31 ustawy o Ochotniczych Strażach Pożarnych, znosi zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego przez niektóre osoby zatrudnione w strukturach gminy oraz radnych.
Zgodnie z art. 31 ustawy o OSP, wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), zastępcy wójtów, skarbnicy gmin, sekretarze gmin, kierownicy jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członkowie organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi, inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz radni mogą być członkami władz Ochotniczych Straży Pożarnych, w tym Ochotniczych Straży Pożarnych prowadzących działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.
Zakres wyłączenia został rozszerzony w procesie legislacyjnym na wniosek Związku Powiatów Polskich, obejmując również radnych powiatu, radnych województwa, zarządy powiatów i województw, skarbnika powiatu i województwa, sekretarza powiatu i województwa oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu i województwa.
Krytyka zmian w ustawie o OSP
Uchwalony przepis, choć stanowi odpowiedź na wieloletnie apele samorządowców i działaczy strażackich, budzi zastrzeżenia niektórych prawników. Dr Dariusz P. Kała, specjalizujący się w prawie ochrony przeciwpożarowej, uważa, że jest on "kuriozalny i jednoznacznie szkodliwy". Jego zdaniem, uchwalona regulacja uderza wprost w prawo antykorupcyjne w gminach i jest sprzeczna z licznym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Prawnicy zwracają uwagę, że zmiana ta może prowadzić do sytuacji jednoznacznego konfliktu interesów, na przykład, gdy radni będący jednocześnie członkami OSP uchwalają dla siebie wysokie stawki ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych i szkoleniach pożarniczych. Podkreślają, że organy gminy nadzorują OSP w zakresie przekazywanych im środków finansowych, a nowy przepis może tę kontrolę osłabić. Interes publiczny w zakresie antykorupcyjnym powinien być zabezpieczony przepisami o samorządzie, z których wynika, że radni powinni wyłączać się z głosowania w sprawach dotyczących ich interesu prawnego.
Status członków zarządu oddziałów Związku OSP RP
Warto rozróżnić funkcje w lokalnych OSP od funkcji w strukturach Związku Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej (ZOSP RP). Analiza prawna wskazuje, że osoba pełniąca funkcję publiczną, która jednocześnie jest członkiem zarządu oddziału ZOSP RP, nie prowadzi działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, ani nie zarządza taką działalnością. Tym samym, nie jest objęta zakazem ustanowionym w przepisach ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne ani art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
ZOSP RP jest ogólnopolskim stowarzyszeniem, które zrzesza OSP i inne osoby prawne. Związek może prowadzić działalność gospodarczą w rozmiarach służących realizacji jego celów statutowych. Decyzje w zakresie zwykłego zarządu i zarządzanie majątkiem Związku należą do Zarządu Wykonawczego Związku. Jednakże, Zarząd Główny Związku oraz zarządy oddziałów wojewódzkich, powiatowych i gminnych ZOSP RP nie zarządzają działalnością gospodarczą Stowarzyszenia. Oddziały Związku nieposiadające osobowości prawnej nie prowadzą działalności gospodarczej. Ich funkcje są zbliżone do roli rad nadzorczych.
Dlatego też członkom zarządów oddziałów Związku, pełniącym jednocześnie funkcje publiczne, nie można postawić zarzutu naruszenia wspomnianych przepisów, gdyż ich rola sprowadza się do wykonywania funkcji statutowych, niezwiązanych z prowadzeniem działalności gospodarczej Związku.
Podsumowanie i rekomendacje
Pełnienie funkcji radnego i jednocześnie prezesa OSP w tej samej gminie jest możliwe, ale wymaga szczegółowej analizy konkretnego przypadku. Kluczowe jest, czy działalność straży rodzi konflikt z ustawą o samorządzie gminnym.
Przed 2022 rokiem: Nawet jeśli działalność gospodarcza nie była prowadzona faktycznie, sama możliwość jej prowadzenia zapisana w statucie OSP w połączeniu z wykorzystywaniem mienia gminnego, mogła stanowić podstawę do zakwestionowania legalności łączenia funkcji i prowadzić do utraty mandatu radnego.
Po 1 stycznia 2022 roku: Nowe przepisy ustawy o Ochotniczych Strażach Pożarnych (art. 31) zdają się znosić ten zakaz, wprost dopuszczając, by radni byli członkami władz OSP, w tym tych prowadzących działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Jednak ta zmiana budzi kontrowersje prawne i może być przedmiotem dalszych interpretacji czy orzecznictwa, zwłaszcza w kontekście ewentualnych konfliktów interesów.
Obywatele, którzy zamierzają kandydować do rady gminy i jednocześnie działają aktywnie w OSP, mają wolny wybór co do podjęcia funkcji publicznej. Jednak dokonując tego wyboru, muszą pamiętać, że przepisy konstytucji i ustaw ustrojowych nakładają obowiązek sprawowania władzy publicznej rzetelnie, co wymaga zachowania gwarancji antykorupcyjnych.
Jeśli radny jest członkiem zarządu OSP, która prowadzi jakąkolwiek działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, to powinien:
- W razie wątpliwości wystąpić do prawników opiekujących się radą gminy o opinię.
- Rozważyć rezygnację z funkcji w zarządzie OSP lub, jeśli to możliwe, szybką zmianę statutu OSP w celu usunięcia zapisu o możliwości prowadzenia działalności gospodarczej i zgłoszenia tej zmiany do KRS.
- W przypadku bycia członkiem zarządu oddziału ZOSP RP, sytuacja jest zazwyczaj odmienna i nie rodzi zakazu, ze względu na charakter tych struktur.