Kwestia możliwości łączenia mandatu radnego z pełnieniem funkcji w służbach ratowniczych, zarówno w Ochotniczej Straży Pożarnej (OSP), jak i Państwowej Straży Pożarnej (PSP), jest przedmiotem wielu dyskusji i regulacji prawnych. Przepisy te mają na celu zapobieganie konfliktom interesów i zapewnienie transparentności działań samorządowych. Poniższa analiza przedstawia obowiązujące zasady, orzecznictwo sądowe oraz zmiany legislacyjne.
Radny a członkostwo w Ochotniczej Straży Pożarnej (OSP)
Zakaz głosowania w sprawach ekwiwalentów
Strażacy OSP, strażacy ratownicy OSP oraz kandydaci na strażaków ratowników OSP, którzy są jednocześnie radnymi gminnymi, nie powinni brać udziału w głosowaniu uchwały rady gminy w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku ekwiwalentu za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu, ćwiczeniu lub zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej (JRG PSP).
Jak wyjaśnił doktor nauk prawnych Dariusz P. Kała, specjalizujący się w prawie ochrony przeciwpożarowej, zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala właściwa rada gminy w drodze uchwały, nie rzadziej niż raz na 2 lata. Jednocześnie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Z tego powodu, jeżeli uchwała w tym przedmiocie zostanie podjęta z udziałem członków OSP, jest ona nieważna.
Dr Kała powołał się na orzecznictwo sądowe, przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 30 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Ke 500/19), który prawomocnie unieważnił taką uchwałę. Orzeczenie to dotyczyło uchylenia uchwały rady miasta, uchwalonej przez radnych będących jednocześnie członkami OSP, którzy uchwalili dla siebie wysokie stawki ekwiwalentu.
Działalność gospodarcza OSP a mandat radnego
Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radny nie może pełnić funkcji przedstawiciela lub pełnomocnika podmiotu, który prowadziłby działalność gospodarczą wykorzystując mienie gminy. Zakaz ten obowiązuje bez względu na przedmiot prowadzonej działalności gospodarczej, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny.
Kwestię tę szczegółowo wyjaśnia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SA/Bd 1340/13). Sprawa dotyczyła radnego K.M., który był członkiem zarządu (Naczelnikiem) OSP w T. OSP ta uzyskiwała dochód z tytułu działalności gospodarczej, polegającej na wynajmowaniu sali na imprezy okolicznościowe (wesela, przyjęcia, stypy), wykorzystując mienie gminy (budynek remizy). Pomimo, że OSP nie zawierała umów dotyczących mienia gminy, a jedynie dokonywała "zapisów w zeszycie", sąd uznał, że działalność ta miała charakter zarobkowy, ciągły i zorganizowany, a OSP uzyskiwało z niej korzyści pieniężne. Dysponowanie przez OSP tymi środkami nie miało znaczenia dla oceny, że istotą działań było odpłatne udostępnianie sali. Działalność ta była podejmowana w imieniu i na rachunek OSP, a nie Gminy B.
Sąd podkreślił, że dla uznania określonej działalności za działalność gospodarczą konieczne jest łączne spełnienie warunku zarobkowego charakteru działalności oraz warunku prowadzenia jej w sposób zorganizowany i ciągły. Zarobkowy charakter oznacza zamiar osiągnięcia zysku, a ciągłość - zamiar powtarzalności czynności w celu osiągnięcia dochodu. W konsekwencji Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego K.M., co zostało podtrzymane przez WSA.
Naruszenie tych ograniczeń, zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powoduje wygaśnięcie mandatu radnego. Rada gminy powinna stwierdzać każdy fakt wygaśnięcia mandatu radnego na skutek naruszenia zakazu łączenia funkcji uchwałą. Jeśli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził taką działalność, jest obowiązany do jej zaprzestania w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania.
Zmiany prawne od 2022 roku (Ustawa o OSP)
Od 1 stycznia 2022 roku weszły w życie nowe przepisy, które znacząco zmieniły zasady dotyczące łączenia mandatu radnego z funkcjami w OSP. Ustawa z 17 grudnia 2021 roku o Ochotniczych Strażach Pożarnych (art. 31) zniosła zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego przez niektóre osoby zatrudnione w strukturach gminy.
Zgodnie z nowymi regulacjami, wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), ich zastępcy, skarbnicy gmin, sekretarze gmin, kierownicy jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członkowie organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi, inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz radni mogą być członkami władz Ochotniczych Straży Pożarnych, w tym OSP prowadzących działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.
Zakres wyłączenia został rozszerzony również na radnych powiatu, radnych województwa, członków zarządów powiatów i województw, skarbników i sekretarzy powiatów i województw, osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu starosty i marszałka województwa, kierowników jednostek organizacyjnych powiatu i województwa oraz osoby zarządzające lub członków organu zarządzającego powiatową i wojewódzką osobą prawną.
Mimo tych zmian, Bernadeta Skóbel, radca prawny, wskazuje, że interes publiczny w zakresie antykorupcyjnym zabezpieczają przepisy ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa, które wymagają wyłączenia się radnych z głosowania w sprawach dotyczących ich interesu prawnego. Dr Dariusz P. Kała krytykuje uchwalony przepis, uznając go za kuriozalny i szkodliwy, uderzający wprost w prawo antykorupcyjne i sprzeczny z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreśla, że zmiana ta może prowadzić do jednoznacznych konfliktów interesów, a ustawodawca "jakby zapomniał, że organy gminy nadzorują ochotnicze straże pożarne w zakresie przekazywanych im środków finansowych".
Funkcjonariusz Państwowej Straży Pożarnej (PSP) jako radny
Podstawowe zasady i błędne interpretacje
Pytanie, czy funkcjonariusz Państwowej Straży Pożarnej może być radnym, jest często przedmiotem nieporozumień. Istnieje błędna interpretacja, według której strażacy zawodowi mieliby należeć do korpusu służby cywilnej, co uniemożliwiałoby im łączenie pracy ze sprawowaniem mandatu radnego, zgodnie z art. 49 ust. 4 ustawy o służbie cywilnej. Jednakże, funkcjonariusz PSP nie jest członkiem korpusu służby cywilnej.
Zgodnie z powszechnym stanowiskiem i praktyką, strażak zawodowy (funkcjonariusz PSP) może pełnić funkcję w administracji samorządowej, czyli sprawować mandat radnego. Rozróżnienie dotyczy tego, czy osoba jest funkcjonariuszem PSP (posiadającym stopień i przeszkolenie podstawowe) czy pracownikiem cywilnym zatrudnionym w PSP.
W praktyce wielu strażaków PSP pełni funkcje radnych przez wiele kadencji, co potwierdza, że nie ma z tym większych problemów prawnych, z wyjątkiem konieczności uczestnictwa w sesjach i komisjach.
Mandat radnego a charakter pracy zarobkowej
Sprawowanie mandatu radnego jest funkcją społeczną i nie jest uznawane za pracę zarobkową. Dieta, którą radny otrzymuje z tytułu uczestnictwa w posiedzeniach rady, nie jest wynagrodzeniem za pracę, a jedynie stanowi ekwiwalent lub rekompensatę za utracony czas i poniesione wydatki (np. rachunki telefoniczne, zakup materiałów biurowych).
Takie stanowisko potwierdził Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 17 marca 1994 r. (III AUr 724/93), zaznaczając, że diety oraz kwoty stanowiące zwrot kosztów otrzymywanych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich są wolne od podatku dochodowego do wysokości nieprzekraczającej miesięcznie kwoty 2280 zł (zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 17 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych). Wyjątkiem może być sytuacja, gdy dieta przekroczy tę kwotę i zostanie opodatkowana.
Funkcjonariusze PSP, będący radnymi, muszą brać wolne w pracy, gdy mają sesje lub komisje, ponieważ nie można pobierać diety i pracować w tym samym czasie. Zwolnienie ze służby w celu udziału w sesji zazwyczaj odbywa się w ramach urlopu, "wybierania" nadgodzin lub zamiany z kolegą.
Inne aspekty
Funkcjonariusz PSP nie ma obowiązku informowania przełożonego o kandydowaniu na radnego ani o sprawowaniu mandatu, ponieważ jest to funkcja społeczna, a nie działalność zarobkowa, która wymagałaby zgody przełożonego zgodnie z przepisami ustaw o Policji czy Straży Granicznej. Istnieją jednak "sugestie", aby na czas kampanii wysyłać takich strażaków na urlopy.
Jedyny większy problem prawny, o którym wspominano w praktyce, pojawił się, gdy jeden ze strażaków został wybrany Przewodniczącym Rady Gminy. Wówczas pojawiły się przepisy, na które powoływała się opozycja, a sprawa była wyjaśniana przez dłuższy czas.