Relacje pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego a Ochotniczymi Strażami Pożarnymi (OSP) są złożone i regulowane przez szereg przepisów prawnych. Dotyczą one zarówno finansowania, jak i zarządzania majątkiem, w tym pomieszczeniami. Niniejszy artykuł przedstawia te zależności, koncentrując się na kwestiach własności, użyczenia i kontroli, a także na kontrowersjach wokół udziału samorządowców w strukturach OSP.
Autonomia OSP a Zadania Gminy
Ochotnicze Straże Pożarne, zgodnie z ustawą o ochronie przeciwpożarowej, działają jako stowarzyszenia. Te z kolei, w myśl ustawy Prawo o stowarzyszeniach, są dobrowolnymi, samorządnymi, trwałymi zrzeszeniami o celach niezarobkowych. Oznacza to, że samorządność stowarzyszeń daje im swobodę w kształtowaniu struktury organizacyjnej, określaniu kryteriów członkostwa, wyznaczaniu zadań, przyjmowaniu metod funkcjonowania, a także w podejmowaniu decyzji o obsadzaniu stanowisk we władzach.
Jednocześnie, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej. W związku z tym, organom gminy, takim jak wójt (burmistrz, prezydent miasta) czy rada gminy, nie przysługuje kompetencja do bezpośredniego określania zadań OSP, ich metod funkcjonowania, wskazywania organów OSP, czy też kontrolowania uchwał zarządu, komisji rewizyjnej lub walnego zebrania członków OSP.
Finansowanie OSP i Kontrola Środków Publicznych
Gmina ponosi koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej Ochotniczej Straży Pożarnej, z zastrzeżeniem, że szkolenie członków OSP do udziału w działaniach ratowniczych prowadzi nieodpłatnie Państwowa Straż Pożarna. Gmina, finansując OSP, zakupuje środki na jej wyposażenie. Jeżeli zakupuje je w całości ze środków publicznych gminnych, ewidencjonuje je na gminnych księgach rachunkowych, a mienie to staje się mieniem komunalnym, własnością gminy. Mienie to jest następnie przekazywane OSP w drodze cywilnoprawnej, nieodpłatnej umowy użyczenia w celu wykonywania przez OSP właściwych im zadań.
Gminie przysługuje prawo kontrolowania środków przekazanych OSP, ich kompletności oraz zużycia. Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej, której projekt przedstawia wójt (burmistrz, prezydent miasta) radzie gminy. Budżet jest uchwalany przez radę gminy i wykonywany przez wójta. Organy gminy są autonomiczne w stosunku do OSP w zakresie ustalania wysokości kwot przekazywanych na rzecz OSP. Ta finansowa zależność OSP od gminy może przejawiać się w ograniczaniu rozwoju OSP lub jego ukierunkowywaniu.
Członkowi OSP należy się ekwiwalent za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym. To rada gminy, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, ustala stawki ekwiwalentu, a wójt (burmistrz, prezydent miasta) określa w zarządzeniu procedurę jego wypłaty. Wójt może zatrudnić komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej, który ma status pracownika samorządowego i jest jego przełożonym.
Jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać ochotniczym strażom pożarnym środki pieniężne w formie dotacji. Udzielenie tej dotacji opiera się o zawarcie umowy pomiędzy wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a OSP. W umowie tej należy określić w szczególności:
- wysokość dotacji,
- przeznaczenie dotacji,
- termin wykorzystania dotacji,
- zasady rozliczania dotacji.
Urząd gminy ma prawo kontrolować wydatkowanie pieniędzy przekazanych w formie dotacji, ponieważ są to pieniądze publiczne. Powinien sprawdzać, czy są one wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem oraz prawem. Ma również prawo wstrzymać dotację, jeśli umowa lub prawo nie są przestrzegane.
Zmiany w Ustawie o OSP a Udział Samorządowców we Władzach
Od 1 stycznia 2022 roku, wraz z wejściem w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, wprowadzono istotną zmianę. Samorządowcy z gminy, powiatu i województwa mogą zasiadać w organach ochotniczych straży pożarnych, które prowadzą działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, bez utraty stanowiska lub mandatu. Taki przepis znalazł się w art. 31 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych.
O wprowadzenie takiego rozwiązania samorządowcy od lat apelowali do ministra spraw wewnętrznych i administracji, ponieważ wielu działaczy strażackich, obejmując stanowiska w samorządzie lub mandat radnego, musiało zawiesić swoją działalność w OSP. MSWiA przychyliło się do wniosku i dodało przepis, który znosi zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego przez niektóre osoby zatrudnione w strukturach gminy.
Zgodnie z brzmieniem przepisu, wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), ich zastępcy, skarbnicy i sekretarze gmin, kierownicy jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członkowie organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi, inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta, oraz radni mogą być członkami władz Ochotniczych Straży Pożarnych, w tym prowadzących działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.
Kontrowersje i Krytyka Prawników
Początkowo przepis budził zastrzeżenia, m.in. Związku Powiatów Polskich (ZPP), który wskazywał, że pierwotne brzmienie uniemożliwiało np. sekretarzowi powiatu zasiadanie we władzach OSP prowadzącego działalność gospodarczą. Na wniosek ZPP resort rozszerzył zakres wyłączenia o radnych powiatu, radnych województwa, zarząd powiatu, zarząd województwa, skarbników i sekretarzy powiatu i województwa, osoby wydające decyzje w imieniu starosty lub marszałka województwa, kierowników jednostek organizacyjnych powiatu i województwa oraz osoby zarządzające lub członków organu zarządzającego powiatową i wojewódzką osobą prawną.
Bernadeta Skóbel, radca prawny ZPP, wskazuje, że interes publiczny w zakresie antykorupcyjnym zabezpieczają przepisy ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa, które wymagają, aby radni wyłączyli się z głosowania w sprawie dotyczącej ich interesu prawnego.
Uchwalony przepis krytykuje jednak dr Dariusz P. Kała z Kancelarii Prawnej „LexKała”, specjalizującej się w prawie ochrony przeciwpożarowej. Uważa on, że jest kuriozalny i jednoznacznie szkodliwy, uderzając wprost w prawo antykorupcyjne w gminach, które obowiązuje od ponad 20 lat, oraz jest sprzeczny z licznym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dr Kała podkreśla, że zmiana może prowadzić do jednoznacznego konfliktu interesów, jak miało to miejsce w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 30 września 2019 r., w którym sąd uchylił uchwałę rady miasta podjętą przez radnych będących jednocześnie członkami OSP, którzy uchwalili dla siebie wysokie stawki ekwiwalentu pieniężnego. Ustawodawca, zdaniem prawnika, "zapomniał, że organy gminy nadzorują ochotnicze straże pożarne w zakresie przekazywanych im środków finansowych".
Własność i Użyczenie Nieruchomości OSP
Kwestia własności nieruchomości, na których posadowione są remizy OSP, jest często źródłem nieporozumień. Gmina, finansując OSP i zakupując środki na jej wyposażenie, ewidencjonuje je na gminnych księgach rachunkowych, co oznacza, że mienie to staje się własnością gminy. Następnie, gmina przekazuje OSP to mienie w drodze cywilnoprawnej, nieodpłatnej umowy użyczenia w celu wykonywania przez OSP właściwych im zadań.
Umowa użyczenia to nic innego jak oddanie nieruchomości gminnej w bezpłatne używanie bez uzyskania jakiegokolwiek ekwiwalentu po stronie gminy. Gmina, oddając nieruchomość publiczną w użyczenie, nie uzyskuje z tego tytułu żadnych bezpośrednich korzyści majątkowych. Robi to jednak, aby wspomóc działalność statutową stowarzyszenia, w tym przypadku Ochotniczej Straży Pożarnej. Co więcej, gmina, będąc właścicielem, cały czas ponosiła i nadal ponosi nakłady na różne prace remontowo-modernizacyjne.
Studium Przypadku: Spór o Nieruchomość OSP w Kruszynie
Wiele dyskusji na temat majątku OSP budzi przypadek Ochotniczej Straży Pożarnej w Kruszynie. Nieruchomość zabudowana przy ul. Strażackiej 2 w Kruszynie, na której posadowione są garaże oraz budynek strażnicy, jest własnością Gminy Kruszyna. Stan ten potwierdza decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nr KKU-934/92/AJ z dnia 29.05.1992 r., która wskazuje, że nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r., będąc w użytkowaniu OSP w Kruszynie, należała do terenowego organu administracji państwowej i na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. stała się własnością gminy.
Nie wolno umniejszać roli strażaków i społeczeństwa Kruszyny w budowie wspomnianych obiektów, ponieważ wnieśli oni duży wkład w postaci pracy własnej, a miejscowa ludność w postaci składek pieniężnych. Jednakże budowa nowego obiektu pochłania olbrzymie środki finansowe, i budowa garaży i strażnicy nie byłaby zrealizowana bez znacznych nakładów finansowych gminy, co potwierdzają dokumenty archiwalne.
Ochotnicza Straż Pożarna w Kruszynie użytkuje część nieruchomości przy ul. Strażackiej na podstawie umowy użyczenia nr III.71442-5/2008 z dnia 1 lipca 2008 r. Przedmiotem umowy był budynek garażowy, ubikacja oraz lokal użytkowy (strażnica), z wyłączeniem pomieszczenia centrali telefonicznej i izby historii.
Gmina Kruszyna, gospodarując swoimi nieruchomościami jako właściciel, działa w granicach obowiązującego prawa. Nieruchomości gminne są nieruchomościami publicznymi i mają służyć realizacji zadań, jakie gminie przypisuje ustawa. Gmina w części budynku strażnicy, konkretnie w pomieszczeniu użytkowanym przez hurtownię odzieży, ma zamiar stworzyć lokal na potrzeby seniorów z terenu gminy, korzystając z pomocy finansowej z budżetu państwa w ramach programu SENIOR+. Wniosek o dofinansowanie został pozytywnie rozpatrzony, a przyznana dotacja wynosi 150 000,00 zł.
Podkreślono, że wynajmowanie lokalu dla hurtowni nie jest działalnością statutową OSP, a stworzenie pomieszczenia dla seniorów jest potrzebą wyższej rangi i, co ważniejsze, jest zadaniem własnym gminy. Mimo że umowa użyczenia została wypowiedziana, intencją było zawarcie nowej umowy odzwierciedlającej obecny stan i potrzeby. Rolą i zadaniem wójta gminy nie jest likwidacja OSP czy odbieranie budynku niezbędnego do działalności strażaków, lecz uporządkowanie prawa własności tego obiektu. O funkcjonowaniu każdej jednostki OSP decyduje wyłącznie jej zarząd, a wójt nie ma prawa ich likwidować.
Zarząd Ochotniczej Straży Pożarnej w Kruszynie wystąpił do Rady Gminy w Kruszynie o bezpłatne przekazanie na własność OSP całej zabudowanej nieruchomości przy ul. Strażackiej, jednakże taka decyzja leży w gestii rady i musi być zgodna z przepisami.
Dostęp do Informacji Publicznej w Kontekście OSP
Podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej zostały określone w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W stosunku do Ochotniczych Straży Pożarnych (OSP) zastosowanie ma zapis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, który zalicza do podmiotów publicznych te, które wykonują funkcje zlecone z zakresu zadań publicznych lub w szerszym stopniu realizują zadania publiczne. Do tych podmiotów należą m.in. organizacje pozarządowe, takie jak OSP, które poprzez zlecenie im tych funkcji, a następnie ich wykonanie, nie zmieniają swego charakteru prawnego. Ważne jest rozróżnienie, które działania danego podmiotu są wykonywane w zakresie zadań publicznych, a które są działaniami własnymi.
Ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Oznacza to, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Prawo do informacji podąża za publicznym mieniem, a osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta.
Termin "zadania publiczne" (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej) jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" i cechuje się powszechnością oraz użytecznością dla ogółu. Do ustalenia, czy określony podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji, konieczne jest zbadanie dwóch przesłanek: czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne oraz czy w ramach wykonywania tych zadań może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną. Wystarczające jest spełnienie choćby jednej z tych przesłanek.
Definicja i Zakres Informacji Publicznej
Definicja informacji publicznej jest bardzo szeroka i zawarta jest w art. 1 ust. 1 ustawy. Z perspektywy OSP szczególną uwagę należy zwrócić na art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d), dotyczący majątku podmiotów pochodzącego z zadysponowania majątkiem publicznym. Upraszczając, informacją publiczną jest wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1. Jest nią każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym.
Należy jednak pamiętać, że sam fakt dysponowania majątkiem publicznym nie oznacza, że każdą informację należy udostępnić. Dokumenty prywatne, które nie stają się dokumentem urzędowym (np. petycje, wnioski złożone przez osoby prywatne dotyczące ich indywidualnych interesów), czy dokumenty wewnętrzne służące wymianie informacji i uzgadnianiu stanowisk, co do zasady nie podlegają udostępnieniu. Ponadto, prawo dostępu do informacji publicznej nie może być rozumiane jako nieograniczony instrument do pozyskiwania informacji, a ustawa ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. W praktyce, zdecydowana większość informacji posiadanych przez OSP, zwłaszcza tych związanych z działalnością statutową, nie ma charakteru informacji publicznej.
Procedura Udostępniania Informacji Publicznej
Udostępnianie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (np. pisemnie, elektronicznie). Jeżeli udostępnienie informacji wiąże się z dodatkowymi kosztami (sposób udostępnienia, przekształcenie informacji), OSP może pobrać opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom, informując o niej wnioskodawcę w terminie 14 dni.
Wyjaśnienia Regionalnych Izb Obrachunkowych dotyczące Finansowania Remiz
Regionalne Izby Obrachunkowe (RIO) często wydają wyjaśnienia dotyczące finansowania Ochotniczych Straży Pożarnych. Na przykład, z wyjaśnień Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach wynika, że przepisy ustawy o ochotniczych strażach pożarnych nie wskazują, że utrzymanie obiektów i terenów OSP musi mieć bezpośredni związek z realizacją działań ratowniczych. Oznacza to, że środki na wyposażenie remizy, takie jak zakup krzeseł, stołów, kuchenek czy innego sprzętu, gmina może przekazać w formie dotacji, nawet jeśli te elementy nie są bezpośrednio wykorzystywane w akcjach ratowniczych, ale służą działalności statutowej OSP.