Kwestia możliwości łączenia funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ze stanowiskiem prezesa Zarządu Gminnego Związku Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej budzi wiele pytań dotyczących zgodności z ustawą antykorupcyjną. W polskim prawie pojawiły się zmiany i różne interpretacje, które mają na celu wyjaśnienie tej złożonej sytuacji.
Ocena naruszenia zakazu łączenia funkcji
Rada gminy jest w pierwszej kolejności uprawniona do oceny, czy wójt, będąc prezesem Zarządu Gminnego Związku OSP, narusza zakaz łączenia funkcji - informuje Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA). Jeżeli rada nie wypełni tego obowiązku, decyzję podejmuje wojewoda, wydając zarządzenie zastępcze. Od uchwały rady gminy albo od zarządzenia zastępczego wojewody o wygaśnięciu mandatu, wójtowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Przepisy ustawy antykorupcyjnej
MSWiA przypomina, że wójt w czasie sprawowania mandatu nie może być:
- członkiem zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego;
- zatrudniony lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność;
- członkiem zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych;
- członkiem zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą.
Wójt nie może też:
- posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10 proc. akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10 proc. kapitału zakładowego - w każdej z tych spółek;
- prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego.
Kwestie te regulują przepisy art. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Naruszenie przez wójta tych zakazów skutkuje wygaśnięciem mandatu, na podstawie art. 492 par. 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Wygaśnięcie mandatu stwierdza rada gminy w drodze uchwały.
Zmiany w przepisach dotyczących OSP
Od 1 stycznia 2022 roku samorządowcy, w tym wójtowie, mogą zasiadać w organach ochotniczych straży pożarnych, które prowadzą działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, bez utraty stanowiska lub mandatu. Taki przepis znalazł się w ustawie o ochotniczych strażach pożarnych. Samorządowcy od lat apelowali o wprowadzenie takiego rozwiązania do MSWiA, ponieważ wielu działaczy strażackich obejmując stanowiska w samorządzie lub mandat radnego musiało zawiesić swoją działalność w OSP.
Pożar Puszczy Solskiej - działania strażaków - 6.05.2026 r. - Biłgoraj
MSWiA przychyliło się do wniosku i do ustawy z 17 grudnia 2021 roku o Ochotniczych Strażach Pożarnych dodało przepis (art. 31), który znosi zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego przez niektóre osoby zatrudnione w strukturach gminy. Zgodnie z jego brzmieniem wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), zastępcy wójtów (burmistrzów, prezydenci miast), skarbnicy gmin, sekretarze gmin, kierownicy jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członkowie organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi, inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz radni mogą być członkami władz Ochotniczych Straży Pożarnych, w tym Ochotniczych Straży Pożarnych prowadzących działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.
Rozszerzenie zakresu wyłączenia
W toku procesu legislacyjnego, na wniosek Związku Powiatów Polskich, resort rozszerzył zakres wyłączenia w art. 31 ustawy o radnych powiatu, radnych województwa, zarządu powiatu, zarządu województwa, skarbnika powiatu, skarbnika województwa, sekretarza powiatu, sekretarza województwa, osób wydających decyzje administracyjne w imieniu starosty, osób wydających decyzje w imieniu marszałka województwa, kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, kierowników jednostek organizacyjnych województwa i osób zarządzających lub członków organu zarządzającego powiatową osobą prawną oraz wojewódzką osobą prawną. Bernadeta Skóbel, radca prawny, wskazuje, że interes publiczny jeśli chodzi o antykorupcyjny charakter zabezpieczają przepisy ustawy o samorządzie gminy, powiatowym i województwa, z których wynika, że radni powinni wyłączyć się z głosowania w sprawie, która dotyczy ich interesu prawnego.
Krytyka nowych regulacji
Uchwalony przepis krytykuje dr Dariusz P. Kała z Kancelarii Prawnej „LexKała”, specjalizującej się w prawie ochrony przeciwpożarowej. Uważa, że jest kuriozalny i jednoznacznie szkodliwy. Regulacja uderza wprost w prawo antykorupcyjne w gminach, które obowiązuje od ponad 20 lat i jest sprzeczna z licznym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dr Kała wskazuje, że zmiana ta, jeżeli się ostanie, będzie prowadzić wprost do sytuacji jednoznacznego konfliktu interesów, który stał się przedmiotem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 30 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 500/19.
Mocą tego prawomocnego orzeczenia sąd administracyjny uchylił uchwałę rady miasta uchwaloną przez radnych będących jednocześnie członkami OSP, którzy uchwalili dla siebie jedną z najwyższych stawek ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych i szkoleniach pożarniczych. Dr Dariusz P. Kała podkreśla, że ustawodawca jakby zapomniał, iż organy gminy nadzorują ochotnicze straże pożarne w zakresie przekazywanych im środków finansowych.
Związek Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej (ZOSP RP) a działalność gospodarcza
Związek Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej jest ogólnopolskim, samorządnym, trwałym stowarzyszeniem, które zrzesza Ochotnicze Straże Pożarne i inne osoby prawne w celu reprezentowania ich interesów oraz propagowania i realizacji celów statutowych. Związek posiada przymiot organizacji pożytku publicznego i działa na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach oraz ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Związek prowadzi działalność gospodarczą w rozmiarach służących realizacji jego celów statutowych. Przedmiot prowadzonej przez Związek działalności gospodarczej określany jest przez Zarząd Główny Związku (§ 5 statutu Związku). Decyzje w zakresie zwykłego zarządu i zarządzanie majątkiem Związku należą do Zarządu Wykonawczego Związku. Podejmowanie decyzji w zakresie przekraczającym zwykły zarząd wymaga uzyskania przez Zarząd Wykonawczy upoważnienia od Prezydium Zarządu Głównego.
Funkcje Zarządu Wykonawczego a zarządów oddziałów
Zarząd Wykonawczy jest jedną z władz Związku, którą powołuje Prezes Zarządu Głównego (§ 15 pkt 6 i § 27 ust. 1 i 2 statutu). Tak więc Zarząd Wykonawczy Związku zarządza działalnością gospodarczą Związku. W zarządzaniu tą działalnością może korzystać z pomocy osób trzecich poprzez udzielanie im stosownych pełnomocnictw (§ 27 ust. 3). Zarząd Główny Związku oraz zarządy oddziałów wojewódzkich, powiatowych i gminnych ZOSP RP nie zarządzają działalnością gospodarczą Stowarzyszenia. Oddziały Związku nie prowadzą działalności gospodarczej, z wyjątkiem oddziału posiadającego stosownie do treści art. 10a ust. 3 zd. 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach osobowość prawną. Mimo, iż nazewnictwo tych władz Związku i jego oddziałów nawiązuje semantycznie do zarządów, które są organami wykonawczymi np. spółek prawa handlowego, to w Związku pełnią zupełnie inne funkcje - zbliżone do roli rad nadzorczych i zgromadzeń wspólników spółek kapitałowych.
Prawna analiza roli członka zarządu oddziału ZOSP RP
Analiza prawna wskazuje na to, że osoba pełniąca funkcję publiczną, która jednocześnie jest członkiem zarządu oddziału Związku Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej, nie prowadzi działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także nie zarządza taką działalnością. Tym samym nie jest objęta zakazem ustanowionym w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Stanowisko członka zarządu oddziału ZOSP RP sprowadza się do wykonywania funkcji statutowych, nie związanych w żadnym wypadku z prowadzeniem działalności gospodarczej Związku. Oddziały Związku nieposiadające osobowości prawnej nie prowadzą działalności gospodarczej. Nie można więc członkom zarządów oddziałów Związku, pełniącym jednocześnie funkcje publiczne, postawić zarzutu naruszenia art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, bądź art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bądź art. 25 b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, bądź art. 27b ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.