Wyzwania i kontrowersje wokół finansowania Ochotniczych Straży Pożarnych w Polsce

Ochotnicze Straże Pożarne (OSP), stanowiące w wielu małych gminach jedyną realną formę zabezpieczenia ratowniczego, wciąż borykają się z problemami finansowymi. Mimo kluczowej roli, jaką odgrywają w systemie bezpieczeństwa, brak środków na sprzęt, paliwo i szkolenia jest nagminny, a część jednostek korzysta z pojazdów mających ponad 25 lat. Odpowiedź Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) na interpelację posła Marka Matuszewskiego nie przynosi rewolucji, wskazując na złożony charakter finansowania OSP.

Stanowisko Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

W odpowiedzi na zgłoszone problemy, podsekretarz stanu Wiesław Leśniakiewicz przypomniał, że ochotnicze straże pożarne są stowarzyszeniami, a nie formacją podległą resortowi. Z tego powodu MSWiA ani Komenda Główna PSP nie prowadzą danych o stanie wyposażenia jednostek. Ministerstwo podkreśliło jednak, że każdego roku z budżetu państwa, za pośrednictwem Komendy Głównej PSP, realizowane są zakupy samochodów i sprzętu ratowniczego.

W projekcie budżetu na 2026 rok przewidziano 73 mln zł dla OSP włączonych do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz 39 mln zł dla jednostek spoza systemu. Środki te mają trafić również na organizację obozów dla młodzieżowych drużyn pożarniczych. MSWiA nie przewiduje wprowadzenia stałej subwencji celowej dla gmin na utrzymanie OSP, argumentując, że obecne przepisy w wystarczającym stopniu regulują zasady dofinansowania, a obowiązek finansowania działalności ochotników spoczywa na samorządach. OSP mogą natomiast liczyć na wsparcie w organizacji działań edukacyjnych i społecznych.

Ministerstwo nie przewiduje również uproszczenia procedur grantowych dla mniejszych jednostek, zaznaczając, że dotacje publiczne muszą być rozliczane zgodnie z przepisami o finansach publicznych, a ich ewidencję mogą bezpłatnie prowadzić gminy. Odpowiedź ministerstwa nie przynosi więc zmian systemowych, o które apelują samorządy i strażacy, pozostawiając OSP w dużej mierze zależne od możliwości finansowych gmin, dotacji celowych oraz lokalnej inicjatywy.

Kontrowersje wokół marnotrawstwa środków i "martwych OSP"

Dr Dariusz P. wskazuje, że włodarze niektórych gmin corocznie marnotrawią tysiące złotych na finansowanie "martwych ochotniczych straży pożarnych", które nie wykazują żadnej aktywności ratowniczej ani innej. Jednocześnie domagają się przyznania im przez MSWiA dodatkowych środków finansowych na zatrudnienie w urzędach pracowników, którzy zajęliby się wdrażaniem ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej. Apele do MSWiA w kwestii dodatkowej subwencji lub dotacji celowej kierowały m.in. Stowarzyszenie Gmin i Powiatów Wielkopolski oraz Unia Miasteczek Polskich.

Zdaniem eksperta, powołującego się na raport Najwyższej Izby Kontroli (NIK) z 2019 roku, pieniądze na bezpieczeństwo w gminach są marnotrawione, co dotyczy ok. 70 proc. jednostek. "Trzeba ściślej uzależnić finansowanie jednostek OSP od ich możliwości i potrzeb systemu ochrony przeciwpożarowej. Konieczne jest zwłaszcza skategoryzowanie jednostek działających poza Krajowym Systemem Ratowniczo-Gaśniczym" - podkreśla dr Dariusz P. Kała.

Przykłady nieefektywnego finansowania

W badaniach naukowych wykazano, że przykładem marnotrawstwa gminnych pieniędzy może być jednostka OSP Osiek z gminy Godkowo. W 2018 roku jednostka ta otrzymała z gminy kwotę w wysokości 10 875 zł 98 gr i nie wyjechała do akcji ani raz w całym roku. W kolejnych latach kształtowało się to następująco:

• 2019: 11 271 zł 99 gr / 2 wyjazdy do akcji
• 2020: 60 659 zł 20 gr / 0 wyjazdów do akcji
• 2021: 32 851 zł 98 gr / 4 wyjazdy do akcji
• 2022: 15 073 zł 20 gr / 16 wyjazdów do akcji
• 2023: 21 849 zł 62 gr / 10 wyjazdów do akcji

Jednocześnie w latach 2018-2023 jednostka ta ani razu nie brała udziału w działaniach masowych na terenie powiatu elbląskiego. Ekspert nie otrzymał też w trybie informacji publicznej danych, czy OSP Osiek posiada młodzieżową drużynę pożarniczą i czy prowadziła w tych latach jakiekolwiek inne działania statutowe.

Kolejnym przykładem marnotrawstwa jest gmina Milejowo, która w latach 2016-2022 niezasadnie finansowała dwie "martwe OSP": OSP Pomorska Wieś oraz OSP Rychnowy. Pomimo tych ustaleń gmina postanowiła przekazać tym jednostkom środki finansowe z puli na ochronę ludności i obronę cywilną.

Trendy konsolidacyjne w służbach ratowniczych - perspektywa międzynarodowa i krajowa

Dr Kała wskazuje, że problemy z „martwymi OSP” nie dotyczą tylko Polski. Również w krajach zachodnich występują podobne trendy związane z demografią i migracją z wiosek do miast, co przekłada się na sytuację w ochotniczych strażach pożarnych. Królewski Instytut Usług Zjednoczonych z Wielkiej Brytanii (RUSI) już w 2013 roku informował o działaniach rządów europejskich podejmujących oszczędnościowe i konsolidacyjne działania w obszarze służb ratowniczych.

Szkocja w 2010 roku opracowała program łączący osiem szkockich służb regionalnych w jedną służbę krajową. Holandia podjęła działania w kierunku utworzenia regionów bezpieczeństwa na wyższym poziomie administracji, aby scalić działania z poziomu gmin, dążąc do osiągnięcia lepszych efektów przy zaangażowaniu mniejszych środków finansowych. W maju 2013 roku Sir Ken Knight, brytyjski strażak zarządzający strażami pożarnymi w Wielkiej Brytanii, opracował raport "Wnioski z przeglądu efektywności i działalności służb przeciwpożarowych i ratowniczych w Anglii", który analizował kwestie efektywności i skuteczności działania straży pożarnych.

Jaskółki konsolidacji w Polsce

Podobne procesy konsolidacji pojawiają się także w Polsce. Przykładem jest gmina Santok w powiecie gorzowskim, gdzie pod koniec 2023 roku powstała Santocko-Gralewska Ochotnicza Straż Pożarna z połączenia OSP Gralewo i OSP Santok. Fuzja ta pozwoliła na szybsze spełnienie wymagań dołączenia do Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego. Jednocześnie powstał "Gminne Centrum Ratownictwa", w którym siedzibę mają Ochotnicza Straż Pożarna i Policja. W gminie Nowy Dwór Gdański trwa budowa Centrum Ratowniczo-Gaśniczego, gdzie w jednym budynku stacjonować będzie Jednostka Ratowniczo-Gaśnicza oraz dwie jednostki OSP: Nowy Dwór Gdański i Kamiecin.

Program Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej (POLiOC) oraz inne źródła finansowania

Trwa wdrażanie Programu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej na lata 2025-2026 (POLiOC), który określa zasady finansowania w tym zakresie. Planuje się, że na finansowanie zadań z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej corocznie będzie przeznaczać się środki w wysokości nie niższej niż 0,3 proc. produktu krajowego brutto. Za podstawę przyjęto PKB za 2023 rok w wysokości 3 410,1 mld zł oraz PKB za 2024 rok w wysokości 3 641 mld zł. Ogółem w 2025 roku wydatki resortu spraw wewnętrznych i wojewodów (Państwowa Straż Pożarna) oraz Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych (RARS) wyniosą 6 394 199 000 zł, a w 2026 roku - 6 150 428 000 zł.

Rola Funduszu Sprawiedliwości

Fundusz Sprawiedliwości, zarządzany przez Ministerstwo Sprawiedliwości, stanowił również źródło dofinansowania dla OSP. W latach 2019-2023 jednostki OSP otrzymały z niego znaczące kwoty:

• 2019: 25,3 mln zł
• 2020: 37,4 mln zł
• 2021: 9,5 mln zł
• 2022: 17,2 mln zł
• 2023: 58,5 mln zł

Kwoty dotacji były bardzo zróżnicowane, od kilku tysięcy do ponad miliona złotych, i były wykorzystywane m.in. na zakup sprzętu. Z poddanych badaniu przez obecne Kierownictwo MS danych wynika, że środki nie były rozdzielane wedle rzetelnie przeanalizowanych potrzeb i obiektywnych kryteriów, a część gmin była z tego procesu wykluczona - informuje Ministerstwo Sprawiedliwości.

Podstawy prawne finansowania Ochotniczych Straży Pożarnych

Główny ciężar finansowy utrzymania ochotniczych straży pożarnych spoczywa na gminie, co jest uregulowane w obowiązujących przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej i samorządu gminnego.

Obowiązki samorządów gminnych

Art. 29 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1372 z póź. zm.) wskazuje na finansowanie jednostek ochrony przeciwpożarowej, byleby pokrywane koszty związane były z funkcjonowaniem jednostki. Z punktu widzenia OSP najistotniejsze jest finansowanie ich działalności przez jednostki samorządu terytorialnego. Zapisy art. 32 ust. 2-3 tej ustawy stanowią, że gmina ponosi koszty:

• wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej OSP,
• bezpłatnego umundurowania członków OSP,
• ubezpieczenia w instytucji ubezpieczeniowej członków ochotniczej straży pożarnej i młodzieżowej drużyny pożarniczej (ubezpieczenie może być imienne lub zbiorowe nieimienne),
• okresowych badań lekarskich, o których mowa w art. 28 ust. 6.

Ponoszenie powyższych kosztów powinno być realizowane bezpośrednio, a nie w formie dotacji. Potwierdza to teza uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 14 sierpnia 2007 r. (121/K/2007) oraz identyczne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w wyroku z dnia 4 października 2018 r. (sygn. akt ISA/OI 396/18).

Przepisy te wskazują na bezwzględne obowiązki jednostek samorządu terytorialnego w zakresie finansowania OSP. Ustawodawca intencjonalnie zawarł w przepisie również nieostre pojęcie „gotowości bojowej”, które nie ma sztywno ustalonych granic, a jedynie wytycza kierunek interpretacji. Wydatki związane z gotowością bojową, takie jak ubezpieczenie pojazdu pożarniczego (zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych), są niezbędne dla sprawnego działania OSP i wypełniania jej celów.

Obowiązki jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej wynikają także z treści art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, które zaliczone zostały do zadań użyteczności publicznej gminy. Zastosowanie mają tu również przepisy ustawy o finansach publicznych, a to z uwagi na treść jej art. 219 ust. 2, art. 218 i art. 44 ust. 3.

Finansowanie inwestycji i modernizacji

Istnieje możliwość finansowania działalności OSP w zakresie wykraczającym poza unormowanie zawarte w art. 32 ust. 2-3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Art. 32 ust. 3b stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać ochotniczym strażom pożarnym środki pieniężne w formie dotacji. Przeznaczeniem dotacji z art. 32 ust. 3b jest finansowanie poszczególnych składników kosztów z ust. 2 i 3 art. 32 tej ustawy.

Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2013 r. (WA 4120-4/2013/w/) stanowi, że modernizacja budynku, w którym stacjonuje ochotnicza straż pożarna, nawet jeśli służy społeczności jako świetlica wiejska, może być finansowana przez gminę, albowiem mieści się w pojęciu kosztów utrzymania ochotniczej straży pożarnej w rozumieniu art. 32 ust. 2. Zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem Izby, nie ma przeszkód natury prawnej, by gmina mogła ponosić koszty remontu czy rozbudowy budynków stanowiących własność jednostek OSP. Wydatki te mogą obejmować zarówno wydatki bieżące, jak i majątkowe, ponoszone na finansowanie zadań inwestycyjnych celem utrzymania oraz zapewnienia gotowości bojowej OSP.

Ważne jest, aby gmina, podejmując decyzję w przedmiocie dofinansowania modernizacji strażnicy, przeanalizowała zagadnienie pod kątem celowości i oszczędności wydatku dla potrzeb zapewnienia gotowości bojowej OSP.

Dodatkowe podstawy prawne i dotacje

Oprócz art. 32 ust. 2-3, dodatkową podstawę prawną dla finansowania działalności OSP stanowi art. 33a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Określa on koszty realizacji zadań, o których mowa w art. 19 ust. 1a pkt 2-5 ustawy, które mogą być finansowane z budżetu państwa. Wysokość tych środków oraz ich rozdział dokonuje minister właściwy do spraw wewnętrznych, na wniosek jednostki wskazujący cel realizowanego zadania.

Podsumowując, środki przekazywane przez gminę na rzecz OSP stanowią podstawowe źródło jej finansowania. Gmina finansuje OSP bezpośrednio w oparciu o art. 29 i art. 32 ust. 2-3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Cele wykraczające poza koszty funkcjonowania OSP mogą być finansowane przez Gminę w trybie art. 219 ust. 2 bądź art. 218 ustawy o finansach publicznych, lub na podstawie art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Również jednostki samorządu terytorialnego szczebla powiatowego i wojewódzkiego mogą finansować działalność OSP w trybie art. 32 ust. 3b, art. 219 ust. 2, bądź art. 218 ustawy o finansach publicznych.

Konflikt wokół środków z ubezpieczeń i nowe procedury

Narasta konflikt między Ochotniczymi Strażami Pożarnymi a rządem i Państwową Strażą Pożarną, zwłaszcza w kwestii dostępu do środków finansowych.

Zmiana zasad podziału środków

Jednym z trzech głównych źródeł finansowania OSP są pieniądze pochodzące z odpisu, jakiego dokonują ubezpieczyciele - 10 proc. wpływów uzyskanych z tytułu ubezpieczenia od ognia (z reguły ok. 40 mln zł). Do tej pory ubezpieczyciele wpłacali te pieniądze po równo do zarządu głównego ZOSP RP oraz komendanta głównego Państwowej Straży Pożarnej (PSP). Rząd postanowił jednak zmienić te reguły. Od początku lipca, gdy weszły w życie nowelizacja ustawy o ochronie przeciwpożarowej i związane z nią akty wykonawcze, wszystkie kwoty pochodzące od ubezpieczycieli trafiają w ręce komendanta głównego PSP. I to on potem dzieli pieniądze. Połowa (ok. 20 mln zł) powinna trafić do OSP, a druga połowa do jednostek ochrony przeciwpożarowej wymienionych w ustawie (m.in. jednostki organizacyjne PSP, Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej, gminne i powiatowe zawodowe straże). OSP traktują ten ruch jako "wyraz tendencji centralizacyjnych" obecnego rządu i oznakę braku zaufania.

Konsekwencje dla OSP

W kwocie przypisanej OSP komendant główny Państwowej Straży postanowił wyodrębnić rezerwę w wysokości 25 proc. (ok. 5 mln zł) m.in. na "nieprzewidziane długotrwałe działania ratownicze i gaśnicze". Ochotnicy uważają, że właśnie teraz - gdy trwa usuwanie skutków nawałnic - należałoby uruchomić środki z rezerwy. Twierdzą, że nikt im nie powiedział, w jaki sposób o nie wnioskować i jakie są zasady ich dystrybucji. Nina Mirgos-Kilanowska, rzecznik ZOSP RP, wyraża wątpliwości, czy środki te zostaną w całości rozdysponowane na potrzeby OSP.

Skutkiem zmian jest też ryzyko nieotrzymania dofinansowania na zakup mundurów strażackich, prowadzenie szkoleń z zakresu kwalifikowanej pierwszej pomocy czy propagowanie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Już pojawił się problem z organizacją obozów. Z powodu opóźnienia przekazania dotacji od MSWiA tysiące dziewcząt i chłopców nie mogły skorzystać z letnich wyjazdów na obozy łączące cele szkoleniowe z wypoczynkiem. W latach 2012-2016 ZOSP RP zorganizował wypoczynek dla ponad 19,2 tys. osób z młodzieżowych drużyn pożarniczych. W tym roku wyjechało zaledwie 800, czyli ok. 20 proc. planowanej liczby, przy czym Państwowa Straż wzięła na siebie zorganizowanie wypoczynku dla 3219 młodych druhów.

Odpowiedź MSWiA i PSP

MSWiA zapewnia, że OSP nie będą stratne na reformie, bo zmienia się tylko sposób rozdziału środków. W Państwowej Straży słychać, że OSP mogą wnioskować o pieniądze z rezerwy zgodnie ze wzorem znajdującym się na stronie www.straz.gov.pl. Wniosek musi być złożony za pośrednictwem właściwego komendanta wojewódzkiego, do tego konieczna jest opinia komendanta powiatowego lub miejskiego. Ochotnicy komentują, że "teraz musimy przebrnąć przez machinę urzędniczą, nawet gdy walczymy z kataklizmami".

MSWiA i Państwowa Straż nie zgadzają się, że OSP brakuje pieniędzy. Resort wylicza, że w 2016 roku z rządowych dotacji kupiono dla nich m.in. 171 wozów ratowniczo-gaśniczych, 3 tys. hełmów czy 7 tys. par specjalistycznego obuwia. Starszy brygadier Paweł Frątczak z PSP informuje, że zarząd główny ZOSP RP w tym roku (do 4 lipca) otrzymał z firm ubezpieczeniowych już prawie 17,7 mln zł, czyli większość zwyczajowej kwoty. KG PSP trzykrotnie zwracała się do ZOSP RP o przekazanie informacji, na jakie cele środki te zostały rozdzielone, jednak do tej pory nie otrzymała odpowiedzi.

Kluczowe dane dotyczące wsparcia OSP

• 16 tys. jednostek ochotniczej straży pożarnej zrzesza ZOSP RP.
• 5,2 tys. umów (na kwotę 36 mln zł) podpisał w 2016 r. z OSP komendant główny Państwowej Straży Pożarnej. Pieniądze wydano na wyposażenie.
• 121 mln zł zaplanowano w budżecie państwa dla OSP w 2017 r.

tags: #jakiego #dofinansowania #zostaly #pozbawione #osp