Wprowadzenie do kontroli
Najwyższa Izba Kontroli (NIK) przeprowadziła kompleksową kontrolę funkcjonowania Ochotniczych Straży Pożarnych (OSP) w ramach Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego (KSRG). Kontrola objęła okres od 2014 do 2017 roku i miała na celu ocenę efektywności oraz legalności wykorzystania znacznych środków publicznych przeznaczanych na te jednostki. W kontrolowanym okresie roczne wydatki na OSP włączone do KSRG sięgały niemal miliarda złotych. Kontrolą objęto cztery województwa: lubelskie, małopolskie, mazowieckie i wielkopolskie.
Celem kontroli było sprawdzenie, czy środki publiczne przekazywane jednostkom OSP były wykorzystywane efektywnie i zgodnie z prawem. Analizie poddano organizację systemu, wyposażenie jednostek, wyszkolenie ratowników, ich udział w działaniach ratowniczych oraz sprawowany nadzór na każdym szczeblu organizacyjnym.
Główne ustalenia kontroli NIK
Ogólna ocena NIK wykazała, że obowiązujące rozwiązania prawne i organizacyjne, a także wyposażenie i wyszkolenie ratowników, w większości umożliwiają sprawne prowadzenie działań ratowniczych. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (PSP) uregulował procedury nadzoru i zasady funkcjonowania jednostek włączonych do KSRG, zapewniając ich ciągły rozwój. W 2017 roku ustalono zbiorczy plan włączenia kolejnych jednostek OSP do KSRG na lata 2017-2020, do którego włączono 421 z zaplanowanych 477 jednostek.
KSRG obejmuje jednostki PSP, OSP, Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej (WOP), zakładowych i lotniskowych straży pożarnych. Trzonem systemu są jednostki ratowniczo-gaśnicze PSP, które - mimo że stanowią niecałą czwartą część wszystkich ratowników KSRG - biorą udział w prawie dwóch trzecich zdarzeń. W pierwszej połowie 2020 roku w KSRG funkcjonowało 5100 jednostek, w tym 4545 jednostek OSP. Łącznie jednostki ochrony przeciwpożarowej postawiły do dyspozycji systemu 134 299 ratowników.
Jednostki KSRG charakteryzowały się wysoką dyspozycyjnością (100% dla PSP, WOP, ZSP i 96,2% dla OSP). W 2019 roku 90,6% interwencji ratowniczych, w których jednostka KSRG dotarła na miejsce zdarzenia w czasie krótszym niż 15 minut. Komendant Główny PSP zorganizował centralny odwód operacyjny, który brał udział również w działaniach międzynarodowych. Skuteczny system alarmowania i powiadamiania jednostek KSRG obejmował większość jednostek OSP wyposażonych w System Selektywnego Powiadamiania i Alarmowania. Wszystkie jednostki KSRG dysponowały systemem łączności analogowej.
Jednostki systemu są dobrze wyposażone w pojazdy ratowniczo-gaśnicze i specjalne (prawie 15 tysięcy pojazdów w połowie 2020 roku). System szkolenia strażaków PSP i OSP jest skuteczny, a Komendant Główny PSP organizował szereg ćwiczeń ratowniczych. NIK zauważa jednak, że wiele jednostek OSP zgłasza potrzebę przeszkolenia kolejnych ratowników, doposażenia w sprzęt oraz wsparcia w odnawianiu pojazdów.
Komendanci PSP rzetelnie nadzorowali funkcjonowanie KSRG, co pozwalało na diagnozowanie potrzeb i wspieranie jednostek OSP. Niemniej jednak, zdaniem NIK, Komendant Główny PSP powinien rozważyć zasadność pozostawania w systemie jednostek OSP, które nie posiadają wymaganego potencjału ratowniczego lub charakteryzują się niską dyspozycyjnością.
Nieprawidłowości w finansowaniu i funkcjonowaniu OSP
Jednym z najpoważniejszych problemów, na który wskazała NIK, są nieprawidłowości w wypłacie ekwiwalentu dla członków OSP. W 75% skontrolowanych gmin stwierdzono nieprawidłowości w tym zakresie. Członkowie OSP otrzymywali ekwiwalent za udział w akcjach, mimo braku podstawowego przeszkolenia pożarniczego, aktualnych badań lekarskich lub nieosiągnięcia wymaganego wieku. Niektóre gminy usprawiedliwiały wypłaty stanem wyższej konieczności i brakiem odpowiednich ratowników, inne nie miały tej świadomości z powodu braku monitorowania stanu jednostek.
Kontrola wykazała również, że 50% badanych gmin nie przestrzegało zasad kierowania członków OSP na okresowe, bezpłatne badania lekarskie, a także nie monitorowano terminów ważności tych badań. W 42% badanych gmin stwierdzono nieprawidłowości w zakresie udzielonych dotacji, np. przyznanie środków na remont świetlicy wiejskiej zamiast na remont części bojowej strażnicy.
Wielkopolskiej gminie Gołańcz dwie OSP działające poza KSRG otrzymały pieniądze na zakup samochodów ratowniczo-gaśniczych, mimo braku ratowników. W jednym przypadku członkowie jednostki ukończyli szkolenie dopiero dwa lata po zakupie pojazdu, a w drugim jedyny kierowca zdobył uprawnienia do prowadzenia pojazdów uprzywilejowanych dopiero po roku.
Kontrolerzy sprawdzili dokumentację 69 akcji ratowniczych OSP z KSRG i 40 akcji jednostek spoza systemu. Najczęściej lekceważono obowiązek badań lekarskich - brakowało ich 18 ratownikom z KSRG i 37 spoza systemu. Podstawowego przeszkolenia pożarniczego nie przeszło 3 ratowników z KSRG i 16 spoza systemu.
Aż ponad połowa skontrolowanych gmin (58%) nie posiadała kompletnych i aktualnych informacji o liczbie ratowników OSP, ich przeszkoleniu i wyposażeniu. Informacje te pochodziły z rocznych sprawozdań jednostek, które nie zawsze odzwierciedlały stan rzeczywisty.
Inspekcje gotowości operacyjnej - kluczowy element systemu
Inspekcja gotowości operacyjnej jest bardzo ważnym sposobem sprawdzenia zdolności jednostek KSRG do reagowania na nagłe zagrożenia. Jest to niezapowiedziana kontrola, która pozwala na sprawdzenie rzeczywistej gotowości w różnych porach dnia i nocy oraz w różnych warunkach. Zespół inspekcyjny powinien omówić wyniki, przedstawić uwagi i wnioski, a także wskazać sposoby poprawy istniejącego stanu.
Zgodnie z ustawą o Państwowej Straży Pożarnej, Komendant Główny PSP ma zadanie organizowania centralnego odwodu operacyjnego oraz przeprowadzania inspekcji gotowości operacyjnej podmiotów KSRG. Zarządzenie nr 5 Komendanta Głównego PSP precyzuje, kto zarządza inspekcjami i wobec jakich podmiotów.
Inspekcjom gotowości operacyjnej powinna przewodniczyć osoba z praktycznym doświadczeniem w kierowaniu akcją ratowniczo-gaśniczą. Inspekcje na poziomie powiatowym/miejskim obejmują alarmowanie, gotowość ratowników, pojazdu, łączności, prawidłowość prowadzenia dokumentacji oraz uprawnienia. Przewidziano również ćwiczenia praktyczne sprawdzające przygotowanie ratowników, dowódców, pojazdów i sprzętu.
Częstotliwość przeprowadzania inspekcji gotowości operacyjnej nie jest ujęta w żadnym dokumencie KG PSP, jednakże inspekcje zarządzane przez KP/KM PSP powinny być przeprowadzane co najmniej raz w roku w każdej OSP z KSRG. Komendanci powiatowi/miejscy powinni również opracować i realizować plan inspekcji jednostek OSP niebędących w KSRG.
Podczas inspekcji sprawdzany jest m.in. czas reakcji na alarm, założenie ubrań specjalnych, posiadanie aktualnych badań lekarskich i kwalifikacji, a także wyposażenie ratowników. Brak wymaganych dokumentów, takich jak przeglądy sprzętu, może skutkować wycofaniem go z podziału, nawet jeśli jest nowy.
Kontrolerzy NIK zauważyli pewne niedoskonałości w wytycznych dotyczących inspekcji, np. sposób oceny zakładania ubrań specjalnych czy brak jednoznacznych regulacji dotyczących aktualności szkoleń BHP dla druhów OSP. Dokumentacja badań, przeglądów i atestów powinna być przechowywana w OSP w jednym miejscu.
System łączności i wyposażenie - obszary wymagające poprawy
Pomimo ogólnie pozytywnej oceny KSRG, NIK zwraca uwagę na pewne zastrzeżenia, w szczególności dotyczące Ochotniczych Straży Pożarnych i obecnego systemu łączności. Brak ogólnokrajowego cyfrowego systemu łączności radiowej, który umożliwiałby bezpośrednią wymianę informacji pomiędzy służbami ratowniczymi, jest znacznym problemem. Obecnie funkcjonujący system analogowy nie pozwala na jednoczesną wymianę informacji między wieloma abonentami, co może negatywnie wpływać na efektywność działań ratowniczych.
W zakresie wyposażenia, większość jednostek OSP posiadała wymagany sprzęt, jednak 2,8% jednostek nie spełniało normatywów. Podstawowe braki dotyczyły narzędzi hydraulicznych (5,5% jednostek), pomp do wody zanieczyszczonej (5% jednostek) oraz ubrań specjalnych (4,1% jednostek).
Sporym problemem dla wielu jednostek OSP jest wiek sprzętu, zwłaszcza pojazdów ratowniczo-gaśniczych i specjalnych. Utrzymanie wiekowego sprzętu w sprawności technicznej wymaga znacznych nakładów finansowych ze strony gmin. NIK zauważa, że mimo podejmowanych działań, nie zbudowano cyfrowego systemu łączności radiowej.
Kontrola wykazała również, że w rozporządzeniu o włączaniu jednostek do KSRG nie określono sposobu wyłączania jednostek z systemu, co przyczyniłoby się do zwiększenia transparentności i ujednolicenia standardów.