Ochotnicze Straże Pożarne (OSP) odgrywają kluczową rolę w systemie bezpieczeństwa Polski, zwłaszcza na obszarach wiejskich. Jednak pomimo ich niezastąpionej służby, nowe regulacje prawne, w szczególności ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, wprowadziły szereg problemów i kontrowersji, które negatywnie wpływają na ich funkcjonowanie, finansowanie i motywację członków.
I. Problemy z ekwiwalentem za udział w działaniach i szkoleniach
Jednym z głównych problemów jest kwestia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków OSP. Z treści norm prawnych zawartych w ustawie o ochotniczych strażach pożarnych wynika, że ekwiwalent za udział w szkoleniach nie będzie przysługiwał za szkolenia z zakresu bhp oraz szkolenie podstawowe. W myśl art. 1 ust. 3 ustawy o OSP, ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej „strażakami OSP”. Czyli każdy członek OSP nazywany jest obecnie strażakiem OSP.
Definicja strażaka ratownika OSP a prawo do ekwiwalentu
Członek OSP może nazywać się strażakiem ratownikiem OSP dopiero, gdy spełni określone wymagania, m.in. ukończy 18 lat (nie ukończy 65 lat) oraz posiada aktualne ubezpieczenie. Artykuł 15 ust. 1 ustawy przewiduje, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Tym samym, by mieć prawo do ekwiwalentu, trzeba się stać strażakiem ratownikiem OSP. Dopiero po tym będzie przysługiwało prawo do ekwiwalentu.
Ponadto, w art. 15 ust. 1 prawo do ekwiwalentu w stosunku do uregulowania zawartego w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zostało ograniczone o działania o charakterze prewencyjnym, wskazane w art. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Jest to niczym nieuzasadnione i już obecnie powoduje problemy, gdy działania prewencyjne są podejmowane.
Opodatkowanie ekwiwalentu
Z końcem 2024 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, która pozwala gminom na podstawie art. 15a ustawy przyznawać strażakom OSP ekwiwalent pieniężny praktycznie za każdą aktywność. Wcześniej był on przyznawany za udział w działaniach ratowniczych, szkoleniach, ćwiczeniach. W tej chwili można ustalać ekwiwalent za np. wyjazdy gospodarcze, w tym neutralizację owadów, działania realizowane na rzecz gminy lub na jej terenie (np. odśnieżanie dróg), działania prewencyjne na imprezach gminnych.
Pomimo to, Ministerstwo Finansów wydało interpretację prawną w zakresie opodatkowania ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków OSP. Od chwili wprowadzenia ekwiwalentu ustawą o ochronie przeciwpożarowej w 1991 r., świadczenie to pozostawało nieopodatkowane. Dotyczyło to ekwiwalentu za udział w działaniach i akcjach ratowniczych oraz szkoleniach i ćwiczeniach. W tym zakresie ekwiwalent wciąż pozostaje nieopodatkowany. Jednak ekwiwalent za działania, które wykraczają poza działania i akcje ratownicze oraz szkolenia i ćwiczenia, nie podlega już zwolnieniu podatkowemu. Ekwiwalent w tym zakresie jest opodatkowany, choć, jak przy dodatku emerytalnym, nie są znane żadne szacunki, czy koszty poboru podatku i związana z tym biurokracja nie przewyższą „zysku” z tego podatku.
II. Utrudnienia w uzyskaniu zezwolenia na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym
Zezwolenie na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym dla członka OSP wydaje starosta. Dodatkowo osoba kierująca pojazdami OSP, aby uzyskać to zezwolenie, zgodnie z art. 109 ust. 1b ustawy o kierujących pojazdami, musi przedstawić zaświadczenia wydane przez podmiot, o którym mowa w art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 620), czyli gminę, potwierdzające, że osoba ma być kierującym pojazdem ochotniczej straży pożarnej.
Z chwilą wejścia w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, utracił moc art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Autorzy ustawy o ochotniczych strażach pożarnych zapomnieli, by odwołanie do przepisu ustawy o ochronie przeciwpożarowej zmienić odwołaniem do ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (najpewniej powinno to dotyczyć art. 10 ust. 1 ustawy o OSP). Wydaje się, że zaświadczenie to nadal powinien wydawać wójt (burmistrz/prezydent miasta) - zasada ratio legis. Jednakże z uwagi na zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji, powinni oni mieć do tego jednoznaczną podstawę prawną.
III. Brak trybu odwoławczego w postępowaniu o świadczenie ratownicze
W postępowaniu dotyczącym przyznania strażakowi OSP świadczenia ratowniczego, prowadzonego na podstawie przepisów rozdziału 7 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, istnieje norma prawna przewidująca, że komendant powiatowy (miejski) PSP zatwierdza zweryfikowane przez wójta oświadczenia świadków. Przepis art. 50 ust. 9 ustawy przewiduje jednak, iż organ może odmówić potwierdzenia, w przypadku gdy uzna, że oświadczenia świadków lub przekazane dodatkowe dokumenty nie są obiektywne lub w nienależyty sposób potwierdzają fakt bezpośredniego udziału wnioskodawcy w działaniach ratowniczych. Przepisy milczą co do konsekwencji odmowy potwierdzenia oświadczeń. Nie ma wskazanego żadnego trybu odwoławczego.
Z punktu widzenia ekonomiki postępowania administracyjnego zasadne byłoby, aby rozstrzygnięcie na podstawie art. 50 ust. 9 ustawy wydawane było w formie postanowienia. Wymaga to jednak zmiany ustawy. Nieuregulowanie jednoznaczne przedstawionego problemu prowadzić będzie do tego, że strażakom OSP pozostanie skorzystanie z drogi odwoławczej, z sądową włącznie i dopiero za parę lat uzyskamy praktycznie wiążące stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.
IV. Trudności w weryfikacji oświadczeń świadków
Zgodnie z art. 50 ust. 6 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, oświadczenia świadków podlegają weryfikacji przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) pod względem ich wiarygodności, a następnie są przekazywane do właściwego komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej w celu ich zatwierdzenia. W celu weryfikacji oświadczenia organ może wezwać wnioskodawcę do przekazania dodatkowych dokumentów, wyznaczając termin nie krótszy niż 14 dni (art. 50 ust. 7).
W normalnych warunkach wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest w stanie zweryfikować wyłącznie tożsamość osób, które składały oświadczenia (tzw. weryfikowanie formalne), a nie ich prawdziwość. Tylko w niektórych gminach, częściowo można dokonać weryfikowania prawdziwości oświadczeń (weryfikacja materialna).
Podręcznik rekrutacji strażaków ochotników
V. Problemy z kwalifikacją strażaka ratownika OSP
Artykuł 8 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych wskazuje, jakie warunki musi spełnić strażak OSP, by mógł brać udział w działaniach i akcjach ratowniczych. Problemy z interpretacją przepisów ustawy o OSP są konsekwencją bardzo złego przygotowania projektu ustawy, na co wskazywał Związek OSP RP. Tylko część uwag Związku została uwzględniona podczas prac legislacyjnych. Resztę pominięto (m.in. niewprowadzanie odrębnych kategorii strażaka OSP i strażaka ratownika OSP), jak się wydaje, z przyczyn pozaprawnych. I stąd taki efekt.
Ściśle interpretując zapisy art. 8 oraz art. 10 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o OSP w związku z §§ 2 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 11 kwietnia 2022 r. w sprawie przeprowadzania okresowych badań lekarskich strażaka ratownika OSP, to aby być uznanym za strażaka ratownika OSP, trzeba mieć już odpowiednie badanie lekarskie i tylko strażak ratownik OSP mógłby dostać od wójta skierowanie na badanie. Poza strażakiem ratownikiem skierowanie mógłby dostać tylko kandydat na strażaka ratownika OSP, którym może być tylko strażak OSP w wieku od 16 do 18 lat. Tym samym zamyka się drogę do zostania strażakiem ratownikiem wszystkim strażakom OSP (tj. starszym niż 18 lat).
Przy ścisłej wykładni przepisów art. 8 i art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych podobnie ma się rzecz z ubezpieczeniem. Skoro można ubezpieczyć tylko strażaka ratownika OSP i kandydata na strażaka ratownika (wiek 16-18 lat), to nie można ubezpieczyć strażaków OSP starszych niż 18 lat i chcących być strażakami ratownikami OSP oraz pozbawia się tego prawa strażaków ratowników OSP, którym gmina nie zdążyła zapewnić ubezpieczenia (np. z powodu opieszałości). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien posiadać uprawnienie, by skierowanie na badania lekarskie wydać członkom OSP (strażakom OSP), którzy są aktualnie strażakami ratownikami OSP (nadal mają ważne badania lekarskie), którzy byli strażakami ratownikami OSP (skończyła się im ważność badań lekarskich) lub chcą być strażakami ratownikami OSP (mają 18-65 lat i są w toku procesu spełniania pozostałych warunków określonych w art. 8 ustawy).
VI. Niejasności w zwolnieniach od pracy
Przed 1 stycznia 2022 r., w czasie obowiązywania przepisów regulujących kwestię działalności OSP na łamach ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, obowiązek pracodawcy w zakresie zwolnienia członka OSP od pracy wynikał z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy. Artykuł 11 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia stanowi, że pracodawca jest obowiązany zwolnić od pracy pracownika będącego członkiem ochotniczej straży pożarnej na czas niezbędny do uczestniczenia w działaniach ratowniczych i do wypoczynku koniecznego po ich zakończeniu, a także - w wymiarze nieprzekraczającym łącznie 6 dni w ciągu roku kalendarzowego - na szkolenie pożarnicze.
Zgodnie z art. 12 nowej ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, pracodawca zwalnia od świadczenia pracy strażaka ratownika OSP biorącego udział w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanych przez gminę, Państwową Straż Pożarną lub inne uprawnione podmioty na czas ich trwania, a także na czas niezbędny do odpoczynku. W takim przypadku zwolnienie od świadczenia pracy przysługuje jedynie strażakowi ratownikowi OSP, a więc strażakowi OSP uprawnionemu do udziału w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych, inaczej mówiąc, spełniającemu przesłanki określone w art. 8 ustawy o OSP. Oznacza to, że zwolnienie od świadczenia pracy nie przysługuje osobie, która ubiega się o status strażaka ratownika OSP na czas odbywania szkolenia z zakresu BHP oraz szkolenia podstawowego.
W aktualnym stanie prawnym zarówno § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, jak i art. 12 ustawy o OSP są przepisami obowiązującymi. W takim przypadku należy odwołać się do reguły kolizyjnej lex superior derogat legi inferiori (norma wyższa uchyla normę niższą), co oznacza, że należy stosować art. 12 ustawy o OSP z pominięciem § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.
VII. Problemy prawne z ekwiwalentem za działania sprzed 2022 roku
Artykuł 38 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych wprowadził szereg zmian w ustawie o ochronie przeciwpożarowej, w tym uchylił kilka dotąd obowiązujących przepisów. Jednocześnie ustawa nie zawarła w przepisach przejściowych norm, które wskazywałyby, co zrobić ze zdarzeniami, które miały miejsce przed 1 stycznia 2022 r. Efektem takiej sytuacji są problemy prawne. Przykładem jest zakwestionowanie przez Regionalną Izbę Obrachunkową, podczas kontroli prowadzonej w jednej z gmin, wypłaty w 2022 r. ekwiwalentu dla strażaków OSP za działania prowadzone w 2021 r.
Uzasadnienie stanowiska RIO polegało na wskazaniu, że skoro został uchylony przepis w ustawie o ochronie przeciwpożarowej o prawie członków OSP do ekwiwalentu (art. 28), a nowy przepis o ekwiwalencie wszedł w życie od 1 stycznia 2022 r. i dotyczy zdarzeń od tej daty, to w 2022 r. nie ma podstawy prawnej do wypłaty ekwiwalentu za działania z 2021 r. Jest to ewidentna luka prawna wymagająca szybkiej interwencji ustawodawcy.
VIII. Wątpliwości dotyczące zakresu działalności OSP
Artykuł 3 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, poprzez stworzenie zapisów mających znamiona katalogu zamkniętego, prowadzi w praktyce do wątpliwości, czy OSP może prowadzić działalność wykraczającą poza wymienione pozycje. Zdarzają się już głosy kwestionujące prawo OSP do prowadzenia innej działalności niż wskazana w tym przepisie. Nowa ustawa narzuca OSP ściśle określony katalog zadań, które mają obowiązek wykonywać, stracą też możliwości finansowania przez gminy, a więc egzystencji, jeśli nie będą postępować według wzoru ustalonego w ustawie (czyli np. jeśli jednostki nie utworzą jednostki ratowniczej).
Waldemar Pawlak, prezes Zarządu Głównego Związku Ochotniczych Straży Pożarnych RP, podkreśla, że istota stowarzyszeń polega na działaniu w różnych obszarach. To nie tylko wykonywanie zadań wynikających z przepisów o ochronie przeciwpożarowej, ale też m.in. działania na rzecz ochrony środowiska, integracja, wspomaganie rozwoju społeczności lokalnych, czy nawet występy na zawodach sportowo-pożarniczych. To wszystko jest przez nową ustawę obcięte. Pawlak wskazuje również, że projekt ustawy odbiera ochotnikom prawo do własnego munduru wyjściowego i galowego, a nawet prawo posługiwania się terminem „strażak”. Jeśli zmiany w tej postaci wejdą w życie, będą to ratownicy OSP.
W katalogu nowych zadań, które ma wykonywać OSP, nie ma miejsca na żadną orkiestrę, nawet dętą. Nie ma też możliwości, by OSP uczestniczyło w uroczystościach państwowych czy religijnych, co też jest długoletnią tradycją. To wszystko budzi ogromne obawy o przyszłość wielu jednostek OSP, które aktywnie uczestniczą w życiu społeczno-kulturalnym swoich lokalnych społeczności.
Podręcznik rekrutacji strażaków ochotników
IX. Brak docenienia poświęcenia ochotników i brak wsparcia systemowego
Państwo dokłada ochotniczym strażom pożarnym nowe zadania. W związku z odbudowywanym systemem obrony cywilnej, OSP stały się podmiotami tego systemu z nowymi, trudnymi zadaniami do wykonania z chwilą wprowadzenia stanu wojennego i w czasie wojny. Ochotnicy nie zawiedli podczas pandemii, w chwili ataku Rosji na Ukrainę czy podczas powodzi na Dolnym Śląsku w 2024 r. Jednak w ostatnich dwóch latach państwo nie dostrzega ich poświęcenia i zapomina, aby ich docenić. Ochotników obecnie ustawia się w pozycji „roszczeniowych osób” - pisze dr Dariusz P. Kała.
Służba w ochotniczej straży pożarnej wciąż ma charakter szlachetnego społecznego poświęcenia, dobrowolnego zaangażowania, nieodpłatnej służby na rzecz obywateli, państwa i samorządów terytorialnych. Ochotnicy nie domagają się cyklicznych „podwyżek,” jak inne grupy społeczne i zawodowe. Gdy pojawia się potrzeba pomocy, nie kalkulują - ruszają, aby pomagać poszkodowanym.
W dobie kryzysu demograficznego, migracji ludności ze wsi do miast, braku ciągłości pokoleń w OSP państwo nie może stawiać tylko na motywację ideową w rekrutacji do OSP. Projekt ustawy o „Karcie Rodziny Mundurowej” (poselski projekt RPW/34596/2025-1P) nie przewiduje, aby nowymi benefitami, choćby w zmniejszonym zakresie niż funkcjonariusze służb państwowych, objęci byli strażacy OSP oraz ich rodziny. Realne docenianie strażaków ochotników przez państwo zakończyło się podczas poprzedniej kadencji centralnych władz państwa.
Ponadto, pomimo obietnic, dodatek emerytalny dla strażaków OSP (273 zł na miesiąc) do dziś nie został zwolniony z podatku, co jest kolejnym przykładem niedocenienia ich służby. Od wielu lat pozostaje nierozwiązany problem rekompensat dla pracodawców, którzy mogliby zwolnić do działań ratowniczych strażaków OSP w godzinach pracy w zakładzie. Bez żadnego problemu natomiast wprowadzono w życie zmianę prawa, na mocy której wprowadzono preferencje m.in. w dostępie do ochrony zdrowia.