Prawidłowe, transparentne i niezakłócone funkcjonowanie instytucji państwowych oraz samorządowych, a także ich autorytet i wiarygodność w oczach społeczeństwa są dobrami chronionymi przez polskie prawo karne. Nadużycie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków przez funkcjonariusza publicznego to istotny problem prawny i etyczny, który może prowadzić do poważnych konsekwencji zarówno dla obywateli, jak i dla funkcjonowania instytucji publicznych. Każda władza niesie ze sobą ryzyko naruszenia przepisów, regulujących jej działalność. Nadużycie uprawnień przez funkcjonariusza publicznego to podstawowe przestępstwo, które chroni interesy publiczne i prywatne przed nadużyciem władzy. W niniejszym artykule omówione zostaną wszystkie kluczowe zagadnienia związane z tym przestępstwem, uregulowanym w art. 231 Kodeksu karnego.
I. Przestępstwo z Art. 231 Kodeksu Karnego - Definicja i Zakres
Zgodnie z art. 231 § 1 Kodeksu karnego (k.k.), funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Jest to jedna z najczęstszych podstaw odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych. Karalność zachowań opisanych w art. 231 k.k. ma przede wszystkim chronić prawidłowe funkcjonowanie instytucji państwowych i samorządu terytorialnego, a także ich autorytet oraz zaufanie społeczne do władz i instytucji.
Dobre chronionym jest prawidłowe i niezakłócone funkcjonowanie instytucji publicznych. Odpowiedzialność karna funkcjonariusza publicznego pojawia się wówczas, gdy jego działania lub zaniechania prowadzą do naruszenia tych wartości. Przestępstwa te zaliczane są do kategorii tzw. przestępstw urzędniczych (Rozdział XXIX Kodeksu karnego - Przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego).
II. Kto Może Być Sprawcą? Definicja Funkcjonariusza Publicznego
Przestępstwo nadużycia uprawnień jest przestępstwem indywidualnym, a więc takim, które popełnić może wyłącznie określona kategoria osób. Sprawcą może być wyłącznie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k. Przepis ten wymienia zamknięty katalog stanowisk, zajęć i funkcji składających się na to pojęcie. Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariuszem publicznym jest między innymi:
- Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej;
- Poseł, senator, radny, poseł do Parlamentu Europejskiego;
- Sędzia, ławnik, prokurator, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych;
- Osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe;
- Inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych (np. pracownik urzędu skarbowego wydający decyzję z upoważnienia naczelnika);
- Osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe;
- Osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej;
- Funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego (np. policjant) albo funkcjonariusz Służby Więziennej;
- Osoba pełniąca czynną służbę wojskową, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej dyspozycyjnie;
- Pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.
Warto podkreślić, że nikt więcej nie jest uznawany za funkcjonariusza publicznego na potrzeby Kodeksu karnego, z jedną modyfikacją dokonaną przez zmianę w Kodeksie postępowania karnego. Nie są funkcjonariuszami publicznymi np. asesor komorniczy, asesor notarialny, dyrektor przedsiębiorstwa państwowego, konduktor PKP, kontroler biletów komunikacji publicznej czy leśniczy Lasów Państwowych. Co ciekawe, nie mogą popełnić tego przestępstwa osoby, które korzystają jedynie z ochrony prawnokarnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym na mocy odrębnych przepisów, np. nauczyciele.
III. Postaci Czynu Zabronionego: Przekroczenie Uprawnień lub Niedopełnienie Obowiązków
Czynność sprawcza, z którą Kodeks karny wiąże odpowiedzialność karną, została określona w art. 231 § 1 k.k. za pomocą dwóch alternatywnych sformułowań: przekroczenia uprawnień oraz niedopełnienia obowiązków. Funkcjonariusz publiczny będzie odpowiadał zarówno w przypadku, gdy swoim zachowaniem przekroczy swoje uprawnienia, jak i wtedy, gdy nie dopełni ciążących na nim obowiązków. Sąd Najwyższy wskazuje, że istnieją sytuacje, w których sprawca jednym zachowaniem zrealizuje oba alternatywne znamiona i popełni tylko jedno przestępstwo. Zarówno uprawnienia, jak i obowiązki funkcjonariusza publicznego muszą wynikać z Konstytucji, przepisów ustaw, rozporządzeń, regulaminów, pragmatyk służbowych, a nawet poleceń wydawanych przez przełożonych.
A. Przekroczenie Uprawnień
Przekroczenie uprawnień ma miejsce, gdy funkcjonariusz publiczny wykracza poza swoje uprawnienia wynikające z zajmowanej pozycji w strukturze konkretnej jednostki organizacyjnej. Jest to zachowanie funkcjonariusza poza zakresem kompetencji albo w ramach kompetencji, ale niezgodnie z prawnymi warunkami podjętej czynności. Krótko mówiąc, funkcjonariusz robi coś, do czego nie ma uprawnień, albo wykonuje swe uprawnienia w niewłaściwy sposób, przez co działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. Przekroczeniem uprawnień nazwiemy te czynności, które wykroczą poza granice wyznaczone przepisami prawa lub ich istotę.
Przykłady przekroczenia uprawnień:
- Nieuzasadnione użycie siły fizycznej przez policjanta podczas zatrzymania, pomimo że policja ma uprawnienia do używania przemocy, ale jest to ściśle regulowane przepisami.
- Pobicie na komendzie podczas przesłuchania w celu wymuszenia wyjaśnień/zeznań określonej treści.
- Pozbawienie wolności poprzez bezpodstawne przetrzymywanie w komendzie w izbie zatrzymań.
- Wykorzystanie przez dowódcę żołnierzy lub pracowników cywilnych wojska do pracy na swoje cele prywatne, w czasie gdy mieli być na terenie jednostki, nawet za ich zgodą i wynagrodzeniem.
- Wydanie przez pracownika wydziału komunikacyjnego prawa jazdy osobie, która nie zdała egzaminu na prawo jazdy.
- Urzędnik rozporządzający środkami publicznymi poprzez przyznanie dotacji, co leży w kompetencji kierownika urzędu.
- Wykorzystanie do celów prywatnych mienia służbowego, np. samochodu służbowego, telefonu, laptopa.
Nie jest przekroczeniem uprawnień pobicie namolnego obywatela przez urzędnika, ponieważ nie jest to czyn związany z posiadaniem uprawnień służbowych. Podobnie, zgwałcenie pacjentki przez lekarza nie jest przekroczeniem uprawnień w rozumieniu tego przepisu.
Zawód Policjant 🚔 - Film Edukacyjny Dla Dzieci
B. Niedopełnienie Obowiązków
Niedopełnienie obowiązków jest wtedy, gdy funkcjonariusz publiczny nie dokonuje czynności, do której jest w danej sytuacji bezwzględnie obowiązany i nie jest to kwestia jego wyboru, albo czyni to w sposób wadliwy. Obowiązek musi wchodzić w zakres kompetencji konkretnego funkcjonariusza i może mieć charakter ogólny (dotyczy wszystkich funkcjonariuszy), szczególny (dotyczy określonej służby, np. policji) lub indywidualny (dotyczy pojedynczej osoby, np. polecenie przełożonego).
Przykłady niedopełnienia obowiązków:
- Policjant nie podejmuje interwencji, gdy jest ona konieczna.
- Notariusz nie przesyła do sądu właściwego wniosku o np. wprowadzenie zmian w księdze wieczystej przy umowie sprzedaży nieruchomości, nie przekaże stronom transakcji właściwych informacji o przepisach, nie odczyta aktu notarialnego przed podpisaniem lub nie upewni się, że strony rozumieją treść aktu.
- Urzędnik nie wydaje decyzji administracyjnej, którą wedle przepisów powinien wydać.
- Kierownik referatu planowania, który sporządził kosztorys inwestycyjny w sposób nieodpowiedzialny i nierzetelny.
- Zaniechanie przeprowadzania przez urzędnika kontroli danego podmiotu.
Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego, pewne obowiązki funkcjonariuszy publicznych mogą wynikać z samej istoty urzędowania i charakteru zajmowanego stanowiska. Przykładowo, każdy policjant ma obowiązek rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw.
IV. Działanie na Szkodę Interesu Publicznego lub Prywatnego
Nadużycie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków musi być połączone z działaniem na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. Samo przekroczenie uprawnień albo niedopełnienie obowiązków nie wyczerpuje jeszcze znamion przestępstwa z art. 231 § 1 k.k. Musi to być działanie rozumiane jako zachowanie funkcjonariusza, z którego może wyniknąć szkoda dla dobra chronionego prawem. Pomiędzy nadużyciem uprawnień a szkodą musi zachodzić związek przyczynowy. Oznacza to, że przyczyną szkody musi być właśnie dopuszczenie się przez funkcjonariusza czynności przekraczających jego uprawnienia lub niedopełnienie obowiązków.
Zwrot "działa na szkodę" oznacza, że przestępstwo ma charakter skutkowy, jednakże nie jest konieczne rzeczywiste wystąpienie szkody - wystarczające jest wykazanie, że zachowanie oskarżonego szkodę mogło spowodować. Jest to zatem przestępstwo z kategorii tzw. przestępstw "z narażenia". Przez szkodę należy rozumieć każdy uszczerbek w dobrach majątkowych (publicznych lub prywatnych) powodujący spadek wartości tego dobra, ale szkoda nie musi mieć charakteru materialnego. Może mieć także charakter niematerialny, a nawet moralny, nie może być jednak iluzoryczna. Interes publiczny należy interpretować jako interes ogółu obywateli, władz i urzędów państwowych i samorządowych oraz interes zbiorowy państwa, samorządu lub życia społecznego.
V. Strona Podmiotowa: Umyślność i Nieumyślność
A. Czyn Umyślny (Art. 231 § 1 k.k.)
Przestępstwo z art. 231 § 1 k.k. jest umyślne, zarówno w zamiarze bezpośrednim, jak i ewentualnym, tzn. sprawca chce popełnić czyn zabroniony lub godzi się na to. Świadomość sprawcy musi obejmować zarówno przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków, jak i działanie wskutek tego na szkodę interesu prywatnego lub publicznego. Oznacza to, że nie każde czynności stanowiące niedopełnienie obowiązków lub przekroczenie uprawnień będzie stanowiło przestępstwo - w sprawach, gdzie funkcjonariusz nie będzie działał na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, w ogóle nie ma mowy o przestępstwie z art. 231 § 1 k.k.
B. Typ Kwalifikowany: Korzyść Majątkowa lub Osobista (Art. 231 § 2 k.k.)
Art. 231 § 2 k.k. tworzy tzw. typ kwalifikowany, przewidujący surowszą karalność funkcjonariusza, którego nadużycie uprawnień było ukierunkowane na osiągnięcie korzyści majątkowej lub osobistej. W tym przypadku przestępstwo to może zostać popełnione wyłącznie z zamiarem bezpośrednim. Sprawca działa bowiem "w celu" osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, dla siebie lub dla osoby trzeciej (art. 115 § 4 k.k.).
- Korzyść majątkowa to zwiększenie majątku lub zmniejszenie długów (np. przez wyższe ceny towarów lub niższe podatki). Ocena, czy dany upominek lub świadczenie ma charakter majątkowy, zależy od wielu czynników.
- Korzyść osobista to dobro niemajątkowe, które zaspokaja indywidualne potrzeby (np. awans czy relacje intymne). Nie można jej zmierzyć pieniędzmi, ale jest ważna dla odbiorcy.
Jeżeli czyn wyczerpuje jednocześnie znamiona sprzedajności (art. 228 k.k.), czyli sprawca bierze lub żąda łapówki jako funkcjonariusz publiczny, zastosowanie ma wyłącznie art. 228 k.k. (klauzula subsydiarności ustawowej - art. 231 § 4 k.k.).
C. Czyn Nieumyślny: Istotna Szkoda (Art. 231 § 3 k.k.)
Kodeks karny przewiduje również karalność nieumyślnego nadużycia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków, określonego w art. 231 § 3 k.k. Znamiona tego czynu zabronionego to działanie nieumyślne oraz wyrządzenie istotnej szkody. Jest to przestępstwo skutkowe, tzn. taka szkoda musi zaistnieć, aby można było przypisać osobie ten czyn. Samo nieumyślne, np. wskutek błędu, przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków sprawcy czynu nie wystarcza. Jeśli obie te okoliczności zaistnieją, sprawca odpowiada karnie, ale może liczyć na łagodniejsze potraktowanie.
Istotna szkoda jest pojęciem ocennym, które nie ma swojej definicji w Kodeksie karnym i każdorazowo wymaga rekonstrukcji na gruncie konkretnego stanu faktycznego. Może to być zarówno strata materialna, jak i niematerialna. Dla oceny, czy wyrządzona szkoda była istotna, ważne jest to, czy stanowiła znaczną dolegliwość dla strony pokrzywdzonej w momencie jej wyrządzenia. W przypadku szkód materialnych, jej istotność ocenia się w odniesieniu do sytuacji finansowej poszkodowanego i ogólnie przyjętych wartości znaczących. Szkoda niematerialna może być istotna, gdy powoduje dużą uciążliwość dla pokrzywdzonego. Orzecznictwo dopuszcza rozumienie szkody jako dolegliwości niemajątkowej, co oznacza, że możliwe jest uznanie krzywdy lub innej poważnej dolegliwości za "istotną szkodę".
VI. Kary i Konsekwencje Prawne
Podstawową sankcją za naruszenie art. 231 § 1 k.k. jest kara pozbawienia wolności do 3 lat. Jeżeli sprawca dopuszcza się czynu określonego w § 1 w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej (art. 231 § 2 k.k.), podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10. W przypadku działania nieumyślnego i wyrządzenia istotnej szkody (art. 231 § 3 k.k.), sprawca podlega karze grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.
Dodatkowo, prawomocne skazanie za popełnienie przestępstwa może być przeszkodą do wykonywania określonego zawodu lub piastowania funkcji publicznej. Sąd może orzec środek karny w postaci zakazu zajmowania wszelkich stanowisk na okres od roku do 15 lat. W przypadku czynu zabronionego z art. 231 § 1 i 3 możliwe jest warunkowe umorzenie postępowania. W razie skazania na karę pozbawienia wolności do 1 roku, możliwe jest warunkowe zawieszenie wykonania kary, przy każdym typie czynu zabronionego z art. 231 k.k.
VII. Wyłączenie Odpowiedzialności w Specjalnych Przypadkach
Specjalne regulacje prawne, dotyczące np. pandemii COVID-19, wprowadziły przepisy, które wyłączają odpowiedzialność karną funkcjonariuszy publicznych i osób zarządzających majątkiem, jeśli ich działania mają na celu zapobieganie lub zwalczanie COVID-19. Zniesienie przestępności czynu oznacza, że niektóre działania, które normalnie byłyby przestępstwami, nie są nimi w kontekście zwalczania COVID-19. Przepis dotyczy zarówno umyślnego, jak i nieumyślnego naruszenia obowiązków lub przepisów związanych z COVID-19, obejmując działania w interesie publicznym oraz zadania związane ze zwalczaniem skutków pandemii. Działania sprawcy muszą być celowo skierowane na zwalczanie skutków COVID-19, a nie na zapobieganie rozprzestrzenianiu się epidemii, co wymaga specyficznego zamiaru działania.
VIII. Rola Obrońcy w Sprawach o Nadużycie Władzy
Procesy karne w sprawach z art. 231 k.k. mają z reguły skomplikowany i wielowątkowy charakter. Dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych często wiąże się z koniecznością przeprowadzenia szeregu czynności procesowych i dowodów, takich jak uzyskanie wiadomości specjalnych, ustalenie źródeł i zakresu obowiązków funkcjonariusza, powołanie biegłych, czy przesłuchanie świadków. Skomplikowany charakter tych spraw odnosi się także do zagadnień prawnych, dotyczących np. warunków podejmowania decyzji, związku przyczynowego pomiędzy działaniem a szkodą, istotności szkody, zawinienia, zachowania reguł ostrożności, definicji interesu publicznego czy prawidłowości przyjętej kwalifikacji prawnej. Zagadnienia te wymagają doświadczenia i wiedzy prawniczej z zakresu różnych dziedzin prawa.
W sprawach o nadużycie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków adwokat może występować zarówno jako obrońca podejrzanego lub oskarżonego funkcjonariusza publicznego, jak i osoby lub instytucji pokrzywdzonej jego działaniem. Czynności obrońcy podejmowane w tego typu sprawach każdorazowo powinny zmierzać do weryfikacji istnienia znamion przestępstwa - w szczególności tych dotyczących powstania szkody w interesie publicznym lub prywatnym oraz strony podmiotowej. Skorzystanie z pomocy obrońcy już na początkowym etapie postępowania karnego może mieć istotne znaczenie dla prawidłowej realizacji prawa do obrony w całej sprawie. W trudnych sprawach często stosowanym dolegliwym środkiem przez organy ścigania jest tymczasowe aresztowanie.
Istotne w takich sprawach jest także pozyskanie i zabezpieczenie odpowiednich dowodów. Mogą nimi być np. polecenia wydane przez przełożonych, dokumenty wskazujące na brak intencji popełnienia przestępstwa (np. opinia prawna), czy zeznania świadków, np. współpracowników.