Finansowanie Ochotniczych Straży Pożarnych: Zasady i Wydatki

Początki Finansowania OSP i Wątpliwości Skarbnika

Jednostki Ochotniczych Straży Pożarnych (OSP) często nie posiadają własnych źródeł dochodu, poza składkami członkowskimi, co sprawia, że w dużej mierze muszą polegać na środkach finansowych z budżetu gminy. Często spotykana interpretacja ze strony skarbnika gminy jest taka, że otrzymane środki mogą być wydatkowane wyłącznie na zapewnienie gotowości bojowej OSP.

W praktyce prowadzi to do sytuacji, w której na zebranie sprawozdawcze nie można zakupić artykułów spożywczych, a także sfinansować upominków dla dzieci i młodzieży za udział w konkursach. Pojawiały się również problemy z pokryciem kosztów wyjazdów, np. po zakup pamiątki dla strażaka na uroczystość jubileuszową, czy też wyjazdu na pogrzeb strażaka. Według niektórych interpretacji, koszty zawożenia samochodem drużyny młodzieżowej na zawody również nie powinny być pokrywane z budżetu gminy przeznaczonego na gotowość bojową.

Prawne Podstawy Finansowania OSP: Ustawa o Ochronie Przeciwpożarowej (1991 r.)

Zgodnie z art. 32 ust. 2-3 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity - Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 z późn. zm. - dalej jako u.ppoż.), koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej ponosi gmina. Wyjątkiem jest szkolenie członków ochotniczej straży pożarnej do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, które prowadzi nieodpłatnie Państwowa Straż Pożarna. Gmina ponosi również koszty okresowych badań lekarskich strażaków biorących bezpośredni udział w działaniach ratowniczych.

Specyfiką art. 32 ust. 2 u.ppoż. jest fakt, że ustawodawca nie dokonał wyliczenia, jakie konkretne koszty mieszczą się w pojęciu kosztów „utrzymania” OSP, ani też w przypadku kosztów „wyposażenia, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej Ochotniczej Straży Pożarnej”. Nie wskazano również, jak wysoka kwota powinna być przekazywana OSP w ramach tych kategorii. Dla udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące kwalifikowalności wydatków, należy przede wszystkim rozpatrzyć kategorię „utrzymania”, o której mowa w art. 32 ust. 2 u.ppoż.

Wykładnia pojęcia „utrzymania”

Ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie zawiera definicji legalnej pojęcia kosztów „utrzymania”. W publikacjach specjalistycznych wskazuje się, że „utrzymanie to pokrycie kosztów związanych z realizacją zadań - nałożonych przepisami ustawy - z zakresu ochrony przeciwpożarowej przez ochotnicze straże pożarne” (zob. A. Juszczyk, w: Finansowanie Ochotniczych Straży Pożarnych przez samorządy - w pytaniach i odpowiedziach, red. B. Fabin i in., Słomniki 2012, s. 20). Podkreśla się również, że „Z mocy art. 32 ust. 2 ustawy wszystkie wydatki związane z utrzymaniem, wyposażeniem, wyszkoleniem i zapewnieniem gotowości bojowej ochotniczych straży pożarnych ponosi gmina” (zob. B. Kurzępa, Ustawa o ochronie przeciwpożarowej z komentarzem, Kraków-Tarnobrzeg 2010, s. 131).

Wykładnia językowa przez utrzymanie rozumie „środki do życia, koszt egzystencji” (Słownik języka polskiego, red. W. Drabik, E. Sobol, Słownik języka polskiego, Warszawa 2007, s. 685; E. Dereń, E. Polański, Wielki Słownik Języka Polskiego, Kraków 2012, s. 875). W odniesieniu do funkcjonowania OSP, koszty egzystencji należy rozumieć jako koszty funkcjonowania OSP.

W drodze wykładni systemowej wykładnię art. 32 ust. 2 u.ppoż. należy wiązać z art. 19 ust. 1 u.ppoż., w świetle którego Ochotnicze Straże Pożarne funkcjonują w oparciu o przepisy ustawy - Prawo o stowarzyszeniach, co zapewnia im możliwość pozyskiwania dodatkowych środków finansowych (np. z działalności gospodarczej, z darowizn, spadków itd.). Inne źródła finansowania to dochody instytucji ubezpieczeniowych (art. 29 u. 3) oraz środki z budżetu gminy, której wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedstawia projekt uchwały budżetowej.

Dozwolone i Niedozwolone Wydatki z Budżetu Gminy

W świetle przedstawionej wykładni należy uznać, że w pojęciu „utrzymania” ochotniczej straży pożarnej nie mieszczą się wydatki na:

• artykuły spożywcze (np. na zebranie sprawozdawcze),
• upominki dla dzieci i młodzieży za udział w konkursach,
• wyjeżdżanie po zakup pamiątek dla strażaka na uroczystość jubileuszową,
• wyjazd na pogrzeb strażaka.

W związku z tym tych wydatków nie można finansować na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Mogą być one sfinansowane ze składek członkowskich OSP. Zakup upominków dla dzieci i młodzieży za udział w konkursach oraz zawożenie samochodem drużyny młodzieżowej na zawody może być finansowane z budżetu gminy, ale musi być kwalifikowane jako inny wydatek w uchwale budżetowej, związany np. z promocją czy wsparciem działalności edukacyjnej.

Obecne Regulacje Prawne i Zakres Finansowania OSP (Ustawa o OSP z 2021 r.)

Obecnie obowiązująca Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 96) w art. 32 ust. 1 pkt 1 precyzuje, że koszty funkcjonowania OSP są pokrywane m.in. z budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Z punktu widzenia OSP, najistotniejsze jest finansowanie ich działalności przez jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ podmioty te w największym zakresie biorą udział w finansowaniu OSP.

Środki z budżetu państwa są przekazywane Komendantowi Głównemu Państwowej Straży Pożarnej w formie dotacji na realizację zadań określonych w art. 3 pkt 1-12 oraz art. 4 ust. 1 ustawy, na podstawie wniosków złożonych przez ochotniczą straż pożarną.

Zobowiązania Gminy i Inne Źródła Finansowania

Art. 10 ust. 1 ustawy o OSP ma charakter doprecyzowujący ogólną zasadę finansowania i stanowi o zobowiązaniu gminy względem OSP w zakresie jej finansowania oraz zapewnienia jej członkom określonych świadczeń, w tym np. finansowania szkoleń innych niż wskazane w art. 11 ust. 1. Zapisy te są przykładowe i nie wyczerpują całego zakresu finansowania OSP, ponieważ muszą być powiązane z brzmieniem art. 32 ustawy. Wskazują one na bezwzględne obowiązki jednostek samorządu terytorialnego, odróżniając je od kosztów ponoszonych przez budżet państwa, takich jak szkolenia prowadzone dla członków OSP przez Państwową Straż Pożarną (art. 11 ust. 1).

Obowiązki jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej wynikają także z treści art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), które zaliczone zostały do zadań użyteczności publicznej gminy. Z powyższymi przepisami powiązane są normy dotyczące sposobów finansowania przedsięwzięć ze środków publicznych, zwłaszcza przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.), a to z uwagi na treść jej art. 219 ust. 2, art. 218 i art. 221.

Uproszczone Procedury Udzielania Dotacji

Ważnym zapisem, odnoszącym się do sytuacji OSP, jest możliwość finansowania ich działalności w zakresie wykraczającym poza unormowanie zawarte w art. 10 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Art. 32 ust. 5 ustawy o OSP stanowi podstawę prawną finansowania przez gminę innych świadczeń na rzecz MDP lub DDP, np. nagród. Przytoczony przepis dotyczy wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, upraszczając procedury udzielania dotacji w zakresie nieobjętym art. 10 ust. 1.

Koreluje on z przepisami ustawy o finansach publicznych, a w szczególności z zapisem art. 219 ust. 2, który przewiduje, iż z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe również innym podmiotom niż samorządowym zakładom budżetowym, o ile tak stanowią odrębne przepisy (w przypadku OSP tym przepisem jest powołany art. 32 ust. 5). Tryb udzielania dotacji w oparciu o normę art. 219 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jest prostszy niż w przypadku dotacji podmiotowej udzielanej na podstawie art. 218 ustawy o finansach publicznych.

Podsumowując, środki przekazywane przez gminę na rzecz OSP stanowią podstawowe źródło jej finansowania. Art. 10 ust. 1 ustawy o OSP stanowi o zobowiązaniu gminy względem OSP, w zakresie jej finansowania oraz zapewnienia strażakom OSP określonych świadczeń.

Kategorie Członków OSP: Strażacy OSP i Strażacy Ratownicy OSP

W ustawie o OSP członków OSP podzielono na dwie podstawowe kategorie. W myśl art. 1 ust. 3 ustawy o OSP, ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków OSP, zwanych dalej „strażakami OSP”. Oznacza to, że każdy członek OSP nazywany jest w ustawie o OSP strażakiem OSP.

Z kolei, aby członek OSP, określany jako strażak OSP, mógł nazywać się strażakiem ratownikiem OSP, musi spełnić wymagania określone w art. 9 ust. 2 ustawy o OSP, w tym posiadać aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1. OSP nie zrzeszają wyłącznie strażaków ratowników OSP; stanowią oni podgrupę wśród strażaków OSP. Każdy strażak ratownik OSP jest strażakiem OSP, ale nie każdy strażak OSP jest strażakiem ratownikiem OSP.

Młodzieżowe i Dziecięce Drużyny Pożarnicze (MDP i DDP)

Jeżeli OSP utworzyła w ramach swojej struktury Młodzieżowe Drużyny Pożarnicze (MDP) lub Dziecięce Drużyny Pożarnicze (DDP), to MDP i DDP działają jako część OSP. W związku z tym członkowie MDP lub DDP są zwykle członkami OSP (statut OSP precyzuje zaś charakter członkostwa i prawa przysługujące poszczególnym grupom), a więc są również strażakami OSP w rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy o OSP. Kandydat na strażaka ratownika OSP (art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy o OSP) nierzadko jest jednocześnie członkiem MDP.

Należy pamiętać, że jeżeli MDP lub DDP będzie stanowiło odrębny byt prawny od OSP, tj. nie będzie działało w ramach jej struktury, wówczas zasady finansowania mogą się różnić. Jednakże, zgodnie z art. 32 ust. 5 ustawy o OSP, gmina może finansować inne świadczenia na rzecz MDP lub DDP.

Finansowanie Wyżywienia dla Strażaków OSP: Wyjaśnienia RIO

Regionalna Izba Obrachunkowa (RIO) w Szczecinie wyjaśniła, że gminy mają prawo finansować posiłki dla strażaków OSP uczestniczących w długotrwałych akcjach ratowniczych lub szkoleniach. Burmistrz Pyrzyc zwrócił się do RIO z pytaniem o finansowanie z budżetu gminy wydatków związanych z zapewnieniem posiłków dla strażaków OSP, którzy biorą udział w działaniach ratowniczo-gaśniczych trwających powyżej 6 godzin.

W uzasadnieniu RIO przypomniała, że zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy ochrony przeciwpożarowej. Dodatkowo, art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych precyzuje, że koszty funkcjonowania OSP są pokrywane m.in. z budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem RIO kluczowy jest art. 10 ust. 1 ustawy o OSP.

Szczegółowe Zasady i Normy Wyżywienia

Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 grudnia 1997 r. w sprawie długotrwałych akcji ratowniczych (Dz. U. z 1997 r., Nr 160, poz. 1098 - dalej jako rozporządzenie), za długotrwałe akcje ratownicze uważa się m.in. działania trwające powyżej 6 godzin. Bezpłatne wyżywienie według normy „SZ” (zasadnicza-szkolna) przysługuje w naturze strażakom i innym osobom biorącym udział w długotrwałej akcji ratowniczej (§ 5 pkt 1 rozporządzenia).

Chociaż rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (PSP), i w świetle art. 1 ust. 3 tej ustawy strażakiem jest funkcjonariusz PSP, to bezpłatne wyżywienie przysługuje także innym osobom biorącym udział w długotrwałej akcji ratowniczej. Wykładnia językowa „inny” oznacza „nie ten, lecz istniejący obok osoby wymienionej, nie ten sam, nie taki sam”. Użycie tego słowa oznacza, że nie ma katalogu zamkniętego osób, którym należy się bezpłatne wyżywienie. Kwalifikującym do jego otrzymania jest udział w długotrwałej akcji ratowniczej.

Zasadnicza norma wyżywienia określa ilość środków spożywczych przysługujących na jedną osobę w ciągu jednej doby i obejmuje m.in. chleb, produkty zbożowe, mięso, warzywa, owoce, napoje. Strażacy OSP, którzy biorą udział w długotrwałych akcjach ratowniczych, otrzymują:

• pierwszy posiłek po 6 godzinach działań, w wysokości do 60% przysługującej normy wyżywienia;
• w przypadku przedłużenia akcji powyżej 8 godzin, uzupełnienie do pełnej normy wyżywienia oraz dodatek uzupełniający.

Wartość całodobowego wyżywienia nie może przekroczyć wysokości normy wyżywienia uwzględniającej dodatek uzupełniający. Wyżywienie w formie suchego prowiantu można wydawać członkom OSP w sytuacjach, gdy przygotowanie gorącego posiłku jest niemożliwe, jednak nie dłużej niż przez 24 godziny.

Kwestia Finansowania Wyżywienia

Przepisy rozporządzenia nie określają wprost, kto finansuje bezpłatne wyżywienie członków OSP za udział w długotrwałych akcjach ratowniczych oraz ćwiczeniach i manewrach. W drodze wykładni systemowej należy wskazać, że zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, koszty zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej ponosi gmina. W związku z tym, bezpłatne wyżywienie członków OSP powinna finansować gmina, na terenie której siedzibę ma dana OSP.

Należy jednak pamiętać, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie określa wysokości kwot, jakie gmina powinna przekazywać OSP na zachowanie gotowości bojowej. Tym samym gmina może uznać, że nie posiada środków finansowych na bezpłatne wyżywienie i odmówić jego finansowania. Może także uznać, że będzie finansować bezpłatne wyżywienie, ale spowoduje to obniżenie wysokości środków finansowych przekazanych na inne cele. (Materiał dzięki uprzejmości Dr Dariusz P., adw. Krzysztof M.)

tags: #osp #cele #statutowe #wydatki #na #artykuly