17 grudnia 2024 roku Prezydent RP podpisał długo wyczekiwaną ustawę o ochronie ludności i obronie cywilnej, która wejdzie w życie 1 stycznia 2025 roku. Akt ten wprowadza szereg zmian mających na celu wzmocnienie bezpieczeństwa obywateli i kompleksową regulację obszaru, który od dłuższego czasu wymagał ujednolicenia. Wejście w życie ustawy z 11 marca 2022 roku o obronie Ojczyzny uchyliło dotychczasowe przepisy o obronie cywilnej, tworząc lukę, którą nowa ustawa ma wypełnić.
Ochrona ludności stanowi jeden z podstawowych obowiązków państw europejskich, a jej celem jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego, mienia, dziedzictwa kulturowego oraz środowiska w sytuacjach zagrożeń naturalnych lub spowodowanych przez człowieka. Należy zaznaczyć, że zadania ochrony ludności daleko wykraczają poza sferę ratownictwa i pomocy humanitarnej, obejmując również inne obszary życia społecznego, gospodarczego oraz edukację. Prace nad ustawą nabrały szczególnego znaczenia po wybuchu konfliktu zbrojnego w Ukrainie, a także w związku z sytuacją na wschodniej granicy Polski oraz ostatnimi powodziami na terenie kraju.
Podstawy Prawne i Cele Nowego Systemu
Opracowana w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji ustawa tworzy kompleksowy system ochrony ludności i obrony cywilnej. Projektowana regulacja, powstała we współpracy organów administracji rządowej, środowisk samorządowych oraz akademickich, ujmuje całość tej problematyki w sposób zadaniowy, przypisując organom oraz podmiotom odpowiedzialnym konkretne zadania i obowiązki. Ustawa określa zadania dotyczące ochrony ludności i obrony cywilnej oraz wskazuje organy i podmioty realizujące te zadania, a także sposób ich planowania.
Zasadniczym celem ustawy jest wypełnienie społecznego zapotrzebowania na bezpieczne i odporne środowisko cywilne w kontekście zagrożeń militarnych i pozamilitarnych. Obejmuje ona również zagadnienia dotyczące ewakuacji ludności z miejsca zagrożonego i przyjęcia jej w miejscu bezpiecznym, zarówno w czasie wojny, jak i w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej. Opisuje też zasady funkcjonowania systemów wykrywania zagrożeń, powiadamiania, ostrzegania i alarmowania ludności. Ponadto, ujmuje zasady użytkowania i ewidencjonowania zasobów oraz standaryzuje warunki techniczne obiektów zbiorowej ochrony, co jest szczególnie istotne, gdyż sfera funkcjonowania budowli ochronnych przez przeszło 30 lat nie była regulowana w polskim prawie.
Filary Systemu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej
Konstrukcja nowego systemu ochrony ludności została oparta na istniejących strukturach. Zakłada wykorzystanie jako głównego filaru potencjału Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego (KSRG), szczególnie Państwowej Straży Pożarnej (PSP) i ochotniczych straży pożarnych (OSP). To strategiczne posunięcie wynika z atutów KSRG, takich jak jego potencjał, sprawność dysponowania oraz gotowość do natychmiastowego użycia.
Do dyspozycji systemu pozostają:
- 504 jednostki ratowniczo-gaśnicze PSP i blisko 30 000 zawodowych strażaków.
- 5155 jednostek OSP włączonych do KSRG i prawie 250 000 wszystkich druhów OSP uprawnionych do udziału w działaniach ratowniczych.
- Aktualnie 195 specjalistycznych grup ratowniczych, m.in. ratownictwa chemiczno-ekologicznego, technicznego, wodno-nurkowego, wysokościowego i poszukiwawczo-ratowniczych.
Do wykorzystania są również siły przygotowane do użycia w ramach odwodów operacyjnych komendanta głównego PSP i komendantów wojewódzkich PSP.
W momencie wprowadzenia stanu wojennego i w czasie wojny, ochrona ludności staje się obroną cywilną. Jej celem będzie ochrona ludności cywilnej przed zagrożeniami wynikającymi z działań zbrojnych i ich konsekwencjami. Nowe regulacje przewidują m.in. powstanie korpusu ochrony cywilnej, który w razie konfliktu zbrojnego przekształci się w korpus obrony cywilnej.
Warto zauważyć, że zdecydowana większość zadań realizowanych obecnie przez jednostki ochrony przeciwpożarowej pokrywa się z zadaniami obrony cywilnej wynikającymi z Protokołu Dodatkowego Pierwszego do Konwencji Genewskich.
Rola Państwowej Straży Pożarnej w Tworzeniu i Realizacji Systemu
Rządowy projekt ustawy, uznawany za jeden z najważniejszych w tej kadencji, został przygotowany przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, przy wiodącej roli podsekretarza stanu Wiesława Leśniakiewicza oraz jego zespołu, a także w dużej mierze przy współudziale Komendy Głównej PSP.
Prace nad ustawą w Państwowej Straży Pożarnej prowadzone były pod kierownictwem komendanta głównego PSP nadbryg. dr. inż. Mariusza Feltynowskiego oraz pod bezpośrednim nadzorem jego zastępcy nadbryg. mgr. inż. Józefa Galicy. Całość prac koordynowało Biuro Ochrony Ludności Komendy Głównej PSP, które wypracowywało szczegółowe kierunki i rozwiązania prawne. W przygotowanie projektu zaangażowane były wszystkie biura Komendy Głównej PSP oraz Akademia Pożarnicza.
Z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej, komendantowi głównemu PSP przypadną ważne zadania. Będzie on odpowiadał za organizację szeroko rozumianej sfery reagowania oraz współdziałanie w procesie udzielania pomocy humanitarnej i doraźnej. Gotowość Państwowej Straży Pożarnej do realizacji powierzonych zadań osiągana będzie etapowo, w miarę otrzymywania nowych etatów, a pełna nastąpi po zakończeniu procesu wzmocnienia kadrowego.
Kluczowe Elementy i Inwestycje Nowego Systemu
System Bezpiecznej Łączności Państwowej
Ustawa zakłada utworzenie Systemu Bezpiecznej Łączności Państwowej, który zapewni ciągłość funkcjonowania administracji państwowej oraz zagwarantuje sprawne i nowoczesne funkcjonowanie systemów łączności, a także współpracę administracji publicznej, służb podległych MSWiA z systemami podległymi MON.
Obiekty Zbiorowej Ochrony (Schrony i Ukrycia)
Ustawa w sposób szczególny ureguluje kwestie obiektów zbiorowej ochrony. Planowane jest wydanie rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji w sprawie warunków technicznych dla budowli ochronnych i ich użytkowania. Uregulowane zostaną zagadnienia budowli ochronnych, czyli schronów i ukryć oraz miejsc doraźnego schronienia. Umożliwi to precyzyjne ustalenie liczby budowli, dzięki czemu w przyszłości będzie można stworzyć np. aplikację umożliwiającą w sytuacji zagrożenia przesyłanie społeczeństwu komunikatów wskazujących lokalizację najbliższego miejsca schronienia. Centralną ewidencję obiektów zbiorowej ochrony będzie prowadził komendant główny PSP.
System Ostrzegania i Alarmowania
Obecnie w Komendzie Głównej PSP realizowany jest projekt „Rozbudowa systemu ostrzegania i alarmowania”, ujęty w ramach programu MSWiA „Odporność na kryzys - optymalizacja infrastruktury służb państwowych odpowiedzialnych za bezpieczeństwo”. Jest to najbardziej innowacyjne i zaawansowane technologicznie przedsięwzięcie na rzecz budowania nowoczesnego, powszechnego systemu ochrony ludności w 30-letniej historii Państwowej Straży Pożarnej. Ma doprowadzić do zmodernizowania i zintegrowania istniejących elementów ostrzegania i alarmowania ludności w wybranych 4060 lokalizacjach na terenie całego kraju, tworząc pierwszy w kraju jednolity i skuteczny system dostosowany do funkcjonowania zarówno w czasie pokoju, jak i w stanach nadzwyczajnych oraz w czasie konfliktu zbrojnego.
Finansowanie i Rozwój Systemu
Podstawą finansowania realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej będzie Program Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej, opracowywany na okres 4 lat. Założono przeznaczenie na cele związane z ochroną ludności, zarządzaniem kryzysowym i obroną cywilną środków w wielkości nie mniejszej niż 0,1 proc. PKB. Planowane wydatki obejmują:
- Edukację społeczeństwa: W zakresie umiejętności przetrwania w warunkach kryzysu i bezpiecznych zachowań w sytuacji zagrożenia. Proces kształcenia obejmie m.in. około 450 tys. uczniów rocznie.
- Szkolenie personelu: W zakresie rozwiązań organizacyjno-prawnych ochrony ludności (w tym zadań obrony cywilnej), związane również z doposażeniem Akademii i szkół pożarniczych w sprzęt szkoleniowy.
- Badania i rozwój: Prowadzenie badań, prac rozwojowych i projektów badawczych w obszarze ochrony ludności.
- Zakup specjalistycznego sprzętu:
- Pojazdy specjalne: dźwigi, podnośniki, drabiny, samochody transportowe, pojazdy UTV, samobieżne wielofunkcyjne maszyny inżynieryjne.
- Wymiana floty: samochodów ratowniczo-gaśniczych, samochodów zaopatrzeniowych z HDS, cystern do przewozu wody, samobieżnych maszyn inżynieryjnych, samochodów dowodzenia i łączności, zestawów hydraulicznych, łodzi ratowniczych, pomp, wysokiej wydajności agregatów prądotwórczych.
- Pojazdy do transportu pomocy humanitarnej oraz ewakuacji medycznej.
- Sprzęt do prowadzenia działań w warunkach zagrożeń hybrydowych (CBRN), militarnych lub terrorystycznych, w tym do likwidacji skażeń i dekontaminacji (przyczepy/kontenery ze sprzętem, ubiorów zastępczych, folii NRC, sorbentów).
- Wyposażenie indywidualne ratowników: Każdy strażak PSP i OSP (w tym spoza KSRG) zostanie wyposażony w hełmy ochronne, kamizelki, gogle, maski przeciwgazowe z filtropochłaniaczami, ubrania ochronne min. kat. III, umundurowanie specjalne i wyposażenie osobiste (dawkomierze, czujniki ruchu).
- Utrzymanie nowego sprzętu i wyposażenia.
- Oznakowanie: Personelu, obiektów, pojazdów PSP i OSP oraz przewidzianych do realizacji zadań obrony cywilnej na czas stanów nadzwyczajnych, stanu wojennego oraz wojny, za pomocą międzynarodowego znaku graficznego obrony cywilnej (niebieski trójkąt równoboczny na okrągłym pomarańczowym tle).
Rola Ochotniczych Straży Pożarnych (OSP) spoza KSRG w Nowym Systemie
Na mocy nowej ustawy wszystkie Ochotnicze Straże Pożarne stają się podmiotami ochrony ludności i obrony cywilnej. OSP będą w czasie pokoju pełniły funkcję podmiotów ochrony ludności, a w czasie wojny lub innego stanu nadzwyczajnego jednostki straży pożarnej mają przekształcić się w formacje obrony cywilnej. Strażacy PSP i OSP prowadzą działania ratownicze w przypadku różnego rodzaju groźnych zdarzeń, a na mocy ustawy do ich zadań dołączą te związane m.in. z: gaszeniem pożarów, ratowaniem, ewakuacją ludności, dostarczaniem jedzenia i zapewnianiem schronienia. Jako podmioty ochrony ludności, które w czasie wojny stają się podmiotami obrony cywilnej, OSP stanowią często pierwszą i najszybszą siłę reakcji w społecznościach lokalnych.
Działania pomocowe w warunkach obrony cywilnej to zorganizowane czynności mające na celu przeciwdziałanie zagrożeniom życia, zdrowia, mienia i środowiska, podejmowane zarówno podczas klęsk żywiołowych i wypadków masowych, jak i w trakcie konfliktów zbrojnych. OSP włączą się w:
- Pomoc medyczną: organizowanie i prowadzenie akcji ratunkowych, ewakuację rannych, udzielanie pierwszej pomocy, mobilizację rezerw medycznych oraz tworzenie tymczasowych punktów medycznych lub szpitali.
- Zapewnienie pomieszczeń i zaopatrzenia: dostarczanie ludności żywności, wody, leków, odzieży, koców oraz środków ochrony indywidualnej. OSP będą współtworzyć punkty żywnościowe i sanitarne.
- Usuwanie skutków klęsk: przywracanie i utrzymywanie porządku w strefach dotkniętych katastrofą oraz w budowie i odbudowie awaryjnych ujęć wody pitnej.
Skuteczność tych działań będzie opierać się na pracach organizacyjnych obejmujących tworzenie formacji obrony cywilnej, ewidencję osób przeznaczonych do służby oraz planowanie i aktualizowanie planów obrony cywilnej. Niezbędna jest ścisła współpraca z innymi służbami i inspekcjami koordynowana z podmiotami takimi jak Państwowa Straż Pożarna, policja, wojsko, ratownicy medyczni, OSP i Wojska Obrony Terytorialnej. W przypadku zagrożenia ludność będzie informowana za pomocą komunikatów alarmowych przez syreny, media, aplikacje (np. Alert RCB), a także otrzymywać instrukcje dotyczące postępowania, miejsc ewakuacji i punktów pomocy.
Odpowiedzialność za działania pomocowe jest rozdzielona: władze lokalne (gminy, powiaty) odpowiadają za planowanie, organizację ewakuacji i informowanie mieszkańców, natomiast wojewodowie i administracja rządowa koordynują działania na poziomie regionalnym i ogólnopolskim. Organizacje ratownicze i humanitarne zapewniają bezpośrednią pomoc, a społeczeństwo obywatelskie wspiera system poprzez wolontariat i pomoc sąsiedzką.
Krytyka i Wyzwania w Implementacji
Pomimo ambitnych założeń, nowa ustawa budzi również szereg wątpliwości i krytyki ze strony ekspertów oraz samorządowców.
Zasadnicze zarzuty obejmują:
- Brak jasnej definicji obrony cywilnej: Dr hab. Paweł Szmitkowski z Instytutu Nauk o Bezpieczeństwie UPH w Siedlcach wskazuje, że projekt nie definiuje czym jest obrona cywilna, a błędem jest oparcie jej wyłącznie na formacjach straży pożarnej zamiast tworzenia odrębnych struktur. Podkreśla, że formacje OC mają sens funkcjonowania w stanie wojny, korzystając z ochrony prawa międzynarodowego, ale ich rola w czasie pokoju jest niejasna.
- Niejasna rola i dualizm kompetencji: Samorządowcy wytykają, że w projekcie brakuje odniesienia do realizacji zadań obronnych państwa i uważają go za chaotyczny ze względu na stosowanie różnych pojęć dla obrony cywilnej. Płk dr Franciszek Krynojewski, ekspert od obrony cywilnej, krytykuje resort za brak wyciągnięcia wniosków z wojny w Ukrainie, gdzie straż pożarna koncentruje się na gaszeniu i ratowaniu spod gruzów, a inne zadania realizuje osobna formacja obrony terytorialnej. Eksperci wskazują na dualizm kompetencji, gdzie za organizację zadań OC odpowiadają organy administracji, a za ich wykonanie i koordynację - komendanci. Niejasny system zależności służbowych może prowadzić do konfliktów priorytetów.
- Zadania przypisane strażakom: Związek Powiatów Polskich wytyka, że większość zadań obrony cywilnej (np. ewakuacja, dostarczanie pomieszczeń i zaopatrzenia) została przypisana bezpośrednio komendantom PSP, mimo że powinny to być zadania organów obrony cywilnej, wymagające współdziałania wielu służb.
- Brak obowiązkowego włączenia przedsiębiorców: Franciszek Krynojewski zwraca uwagę na użycie słowa „mogą” w kontekście włączania organizacji, stowarzyszeń i pracowników przedsiębiorstw do zadań OC. Wskazuje, że bez wyraźnego obowiązku, przedsiębiorcy mogą unikać kosztów związanych ze szkoleniem i wyposażeniem, polegając na służbach państwowych.
- Finansowanie: Mimo zapisu o przeznaczeniu nie mniej niż 0,1 proc. PKB, eksperci, jak płk Franciszek Krynojewski, wskazują, że poziom finansowania obrony cywilnej w Polsce (33 grosze na obywatela) jest znacznie niższy niż w krajach takich jak Szwajcaria (400 euro) czy Czechy (100 euro), co może stanowić poważne ograniczenie w realizacji ambitnych celów ustawy.
Dalsze Kroki
Projektowane rozwiązania ustawowe wymagają również doprecyzowania w postaci aktów wykonawczych. Komenda Główna PSP uczestniczy w planowaniu 19 projektów aktów wykonawczych do ustawy, koordynowanych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ustawa wprowadza również zmianę definicji działań ratowniczych i nową definicję działań pomocowych. W związku z tym niezbędne będzie opracowanie nowego rozporządzenia o KSRG w ciągu 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej.
Działania pomocowe w ramach obrony cywilnej są fundamentem bezpieczeństwa państwa i społeczeństwa w sytuacjach nadzwyczajnych. Ich skuteczność zależy od przygotowania, współpracy służb i społecznej solidarności. Cały krajowy system ochrony ludności podlega fundamentalnej przemianie, stając się obroną cywilną, a wszystkie jej organy i podmioty, takie jak ochotnicze straże pożarne, przechodzą transformację i stają się integralnymi składnikami systemu obrony cywilnej kraju.