Kwestia możliwości pełnienia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) funkcji komendanta Ochotniczej Straży Pożarnej (OSP) w swojej gminie jest złożona i budzi wiele pytań, zwłaszcza w kontekście przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy antykorupcyjnej. W mediach pojawiało się szereg błędnych interpretacji zapisów prawnych, co skłania do dogłębnej analizy.
Rozróżnienie ról: Komendant Gminny Ochrony Przeciwpożarowej a Komendant OSP
Kluczowe dla zrozumienia problemu jest rozróżnienie dwóch odrębnych funkcji:
- Komendant Gminny Ochrony Przeciwpożarowej (KGOP) lub Komendant Gminny Związku Ochotniczych Straży Pożarnych (KG ZOSP): To stanowiska, na które wójt (burmistrz, prezydent miasta) może zatrudnić pracownika. Zgodnie z art. 32 ust. 3a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może zatrudnić komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej, w tym także na tym stanowisku komendanta gminnego związku ochotniczych straży pożarnych. Odpowiedzialność wójta za realizację zadań własnych gminy i organizację pracy urzędu wynika z art. 30 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Komendant gminny ochrony przeciwpożarowej ma status pracownika samorządowego, a wójt jest jego przełożonym. Oznacza to, że wójt może zatrudnić taką osobę, ale sam nie może pełnić tej funkcji jako pracownik w podległym sobie urzędzie.
- Komendant konkretnej jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej: Jest to funkcja wybieralna w ramach stowarzyszenia, jakim jest OSP.
Status prawny Ochotniczych Straży Pożarnych
Ochotnicze Straże Pożarne funkcjonują na podstawie przepisów ustawy z 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach oraz ustawy o ochronie przeciwpożarowej, przy czym ta druga jest ustawą szczególną. Zgodnie z art. 2 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, stowarzyszenie jest dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych.
Samorządność stowarzyszeń oznacza swobodę w kształtowaniu struktury organizacyjnej, określaniu zadań i metod funkcjonowania. Organy gminy, takie jak wójt czy rada gminy, nie mają kompetencji do określania zadań OSP, metod ich funkcjonowania, wskazywania ich organów (jak zarząd, prezes czy komendant OSP) ani kontrolowania ich uchwał. Wszelkie sprawy dotyczące ochrony przeciwpożarowej, określone w statucie OSP, wymagają jedynie uzgodnienia z komendantem powiatowym/miejskim PSP. Organem nadzorującym OSP jest właściwy miejscowo starosta, nie wójt ani Państwowa Straż Pożarna (PSP).
Działalność gospodarcza OSP
Chociaż stowarzyszenia mają cele niezarobkowe, Prawo o stowarzyszeniach (art. 34) dopuszcza prowadzenie przez nie działalności gospodarczej. Dochód z takiej działalności musi służyć do realizacji celów statutowych stowarzyszenia i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków. Działalność gospodarcza stowarzyszenia odbywa się według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach.
Wiele jednostek OSP, aby pozyskać dodatkowe środki finansowe na cele statutowe, wykonuje odpłatnie różnorodne czynności, np. dostarczanie wody. Takie działania, jeśli są prowadzone w sposób generujący dochód, są kwalifikowane jako działalność gospodarcza stowarzyszenia.
Kolizja z przepisami antykorupcyjnymi
Kluczowym elementem w ocenie, czy wójt może być komendantem jednostki OSP, jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tzw. ustawa antykorupcyjna). Zgodnie z art. 4 ust. 6 tej ustawy, wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może ani prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, ani zarządzać taką działalnością, ani być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jedynym wyjątkiem jest działalność wytwórcza w rolnictwie w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 27 marca 2008 r. (sygn. III SA/Wr 602/07) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 26 stycznia 2011 r. (sygn. II SA/Go 161/10) wyjaśniały, że dla naruszenia zakazów wynikających z ustawy antykorupcyjnej wystarczające jest stwierdzenie, że miało miejsce realne prowadzenie lub zarządzanie taką działalnością, niezależnie od tego, czy była ona formalnie zgłoszona i zarejestrowana. Chodzi o zamiar rzeczywiście istniejący, dający się stwierdzić na podstawie obiektywnie występujących okoliczności faktycznych.
Pełnienie funkcji komendanta OSP w jednostce, która prowadzi działalność gospodarczą (nawet jeśli jej dochody są w całości przeznaczane na cele statutowe), jest zazwyczaj równoznaczne z zarządzaniem tą działalnością. W konsekwencji, wójt, będąc osobą pełniącą funkcję publiczną, nie może pełnić funkcji komendanta OSP, jeśli dana jednostka OSP prowadzi jakąkolwiek działalność gospodarczą generującą dochody.
Model oceny potencjału i jakości spółki cz.3 (przodownictwo i dysrupcja)
Podsumowanie
Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może zatrudnić w urzędzie gminy komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej lub komendanta gminnego związku ochotniczych straży pożarnych, lecz sam nie może pełnić tych funkcji jako pracownik samorządowy. Natomiast co do możliwości bycia komendantem jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej, sytuacja jest bardziej złożona. Jeżeli dana jednostka OSP prowadzi jakąkolwiek działalność gospodarczą w celu pozyskania środków na cele statutowe, pełnienie funkcji jej komendanta przez wójta stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy antykorupcyjnej, która zakazuje osobom pełniącym funkcje publiczne zarządzania działalnością gospodarczą. W aktualnie obowiązującym porządku prawnym brak jest podmiotu upoważnionego do wydawania wiążącej wykładni przepisów prawa, dlatego w praktyce kluczowa jest interpretacja sądów administracyjnych.