Klasyfikacja Kosztów Inwestycji i Finansowania Ochotniczych Straży Pożarnych

Wprowadzenie: Ewolucja Ram Prawnych Finansowania OSP

Ochotnicze straże pożarne (OSP) to stowarzyszenia będące jednostkami ochrony przeciwpożarowej. Mimo że są podmiotami odrębnymi od gmin, ich wzajemne relacje często prowadzą do błędnego postrzegania ich jako części gminy, co skutkuje pomyłkami w rozliczeniach i ustalaniu praw oraz obowiązków. Sytuację tę dodatkowo skomplikowała ustawa z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, która weszła w życie 1 stycznia 2022 r. Akt ten, choć miał wyeliminować wcześniejsze wątpliwości, stał się źródłem nowych dylematów, prowadząc do licznych rozstrzygnięć nadzorczych unieważniających uchwały gmin.

Podstawowe Obowiązki Gmin w Finansowaniu OSP

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego, co wynika wprost z art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Samorząd gminny jest najważniejszym źródłem finansowania działalności OSP, co wynika zarówno z ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, jak i ustawy o samorządzie gminnym.

Zakres Finansowania Zapewniany przez Gminę

Zarówno na gruncie ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, jak i obowiązującej od niedawna ustawy z 17 grudnia 2021 r. o OSP, pojawiają się wątpliwości na temat tego, w jakim zakresie gmina może wspierać strażaków ochotników. Pomimo zmian w przepisach, zakres finansowania OSP zasadniczo się nie zmienia. Art. 10 ust. 1 nowej ustawy o OSP podtrzymuje dotychczasowe kategorie finansowania OSP, które były określone w uchylonym już art. 32 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

W ramach realizacji zadania własnego w zakresie ochrony przeciwpożarowej, gmina zapewnia ochotniczym strażom pożarnym, stosownie do posiadanych sił i środków:

• obiekty, tereny, pojazdy i sprzęt specjalistyczny, środki ochrony indywidualnej, umundurowanie i środki łączności oraz ich utrzymanie;
• ubezpieczenie strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP oraz członków młodzieżowych drużyn pożarniczych i dziecięcych drużyn pożarniczych, w tym ubezpieczenie grupowe, od odpowiedzialności cywilnej i od następstw nieszczęśliwych wypadków, podczas wykonywania powierzonych zadań;
• badania lekarskie strażaków ratowników OSP przeprowadzane w celu stwierdzenia braku przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych;
• badania lekarskie kandydatów na strażaków ratowników OSP przeprowadzane w celu stwierdzenia braku przeciwwskazań do udziału w szkoleniu podstawowym przygotowującym do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych.

Ten enumeratywnie wymieniony katalog kosztów faktycznie może być poszerzony o wszelkie wydatki mieszczące się w art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, tj. w zapewnieniu "porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia (…)". Koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej ponosi gmina.

W ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, zakup specjalistycznego umundurowania dla członków OSP mieści się w kategorii zadań własnych gminy. Podobnie RIO w Kielcach obszernie uzasadniła pozytywne stanowisko co do możliwości zakupu przez gminę munduru wyjściowego dla strażaków. Zakup mundurów galowych dla jednostek ochotniczej straży pożarnej możliwy jest do realizacji jako koszt wyposażenia OSP, tj. mundurów niesłużących do działań ratowniczych.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Olsztynie dopuściła możliwość sfinansowania z budżetu gminy: wymiany drzwi garażowych w budynku remizy stanowiącej własność OSP, ponieważ mieści się w pojęciu utrzymania OSP, oraz utrzymania sprzętu wykorzystywanego podczas akcji ratowniczo-gaśniczych, będącego własnością OSP, o ile wydatki te są związane z utrzymaniem gotowości bojowej. Według niektórych ekspertów, w ramach zapewnienia gotowości bojowej OSP mieści się również zakup samochodu strażackiego.

Jednakże, daleko idące wątpliwości wzbudziła kwestia sfinansowania z budżetu gminy: organizacji uroczystości jubileuszu ochotniczej straży pożarnej czy zakupu sztandaru. RIO w Kielcach stwierdziła, że sfinansowanie zakupu sztandaru dla jednostki OSP nie mieści się w żadnej kategorii kosztów, które gmina jest obowiązana ponosić. W ocenie Kolegium RIO w Opolu, sfinansowanie posiłków dla strażaków podczas uroczystości nadania sztandaru wykracza poza ramy określone przepisami prawa, gdyż gmina nie jest zobowiązana do ponoszenia wszelkich kosztów ponoszonych przez OSP, a jedynie tych wskazanych w ustawie. RIO w Łodzi również zajęła negatywne stanowisko co do możliwości sfinansowania tych zadań z budżetu gminnego.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach uznała, że zakup naczyń kuchennych w celu doposażenia zaplecza kuchennego OSP nie może być sfinansowany ze środków funduszu sołeckiego, chyba że zaplecze kuchenne wykorzystywane jest w trakcie działań przeciwpowodziowych oraz jest związane z sytuacjami z zakresu zarządzania kryzysowego - wówczas stosownym wydaje się sfinansowanie takiego wydatku z budżetu gminy.

Sposoby Realizacji Wydatków Inwestycyjnych: Bezpośrednio czy w Formie Dotacji?

Sposób finansowania uzależniony jest od praktyki w poszczególnych gminach - w jednych środki finansowe są przekazywane dotacją na konto OSP, w innych wydatki ponoszone są bezpośrednio z budżetu danej gminy. Prawodawca intencjonalnie, ponad "wyposażenie, utrzymanie, wyszkolenie", zawarł w przepisach również nieostre pojęcie "gotowości bojowej", które nie ma sztywno ustalonych granic, a jedynie wytycza pewien kierunek interpretacyjny. Wydatkując środki z budżetu gminy na sprawę/rzecz, która nie mieści się w definicji "wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia", należy zadać sobie pytanie, czy jest ona niezbędna dla dalszego funkcjonowania OSP.

Zasada Bezpośredniego Finansowania

Koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej ponosi gmina, zatem wydatki te powinny być realizowane co do zasady bezpośrednio z budżetu gminy, nie zaś w formie dotacji. Potwierdza to teza uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 14 sierpnia 2007 r. (121/K/2007) oraz identyczne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w wyroku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt ISA/OI 396/18. Zapisy te wskazują na bezwzględne obowiązki jednostek samorządu terytorialnego w zakresie finansowania OSP.

Tak więc, na przykład, współfinansowanie kosztów nabycia przez OSP samochodu pożarniczego, który nie jest własnością gminy, ponosi gmina w ramach regulacji ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ponieważ są to koszty związane z wyposażeniem jednostki ochrony przeciwpożarowej (art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Również koszty o charakterze inwestycyjnym dotyczące rozbudowy strażnicy OSP będącej jej własnością oraz koszty jej utrzymania w zakresie związanym z utrzymaniem gotowości bojowej OSP, mogą być finansowane (współfinansowane) przez gminę w ramach art. 32 ust. 2.

Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2013 r. (WA 4120-4/2013/w) stanowi, że modernizacja budynku, w którym stacjonuje OSP i w którym przeważającą część powierzchni zajmuje pomieszczenie stanowiące socjalne i organizacyjne zaplecze jednostki, nawet jeśli służy miejscowej społeczności jako świetlica wiejska, może być finansowana przez gminę, albowiem mieści się w pojęciu kosztów utrzymania OSP. Przepisy obowiązującego prawa nie nakazują gminom inwestowania wyłącznie na własnych nieruchomościach, ani nie sprzeciwiają się inwestowaniu przez gminy na nieruchomościach stanowiących własność innych podmiotów. W ramach kosztów utrzymania legalne będą wydatki związane również z remontem, rozbudową, a także budową budynku strażnicy należącej do danej jednostki OSP. Wyznacznikiem dokonania wydatku z budżetu gminy pozostaje okoliczność, czy dany wydatek pozostaje w związku z utrzymaniem gotowości bojowej OSP. Gmina, podejmując decyzję w przedmiocie dofinansowania modernizacji strażnicy, powinna przeanalizować zagadnienie pod kątem celowości wydatku dla potrzeb zapewnienia gotowości bojowej OSP.

Dotacje Celowe z Budżetu JST

Koszty można realizować w formie dotacji, ale w drodze wyjątku, szczególnie wówczas, kiedy gmina jest podmiotem współfinansującym. Art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać ochotniczym strażom pożarnym środki pieniężne w formie dotacji. Ten przepis dotyczy wszystkich jednostek samorządu terytorialnego (gminnego, powiatowego i wojewódzkiego) i upraszcza procedury udzielania dotacji na rzecz OSP w zakresie, w jakim nie obejmuje ich finansowanie objęte zapisami art. 32 ust. 2-3. Koreluje on z przepisami ustawy o finansach publicznych, a w szczególności z art. 219 ust. 2, który przewiduje, iż z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe również innym podmiotom niż samorządowym zakładom budżetowym, o ile tak stanowią odrębne przepisy (w przypadku OSP tym przepisem jest powyżej powołany art. 32 ust. 3b). Tryb udzielania dotacji w oparciu o normę art. 219 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jest prostszy niż w przypadku dotacji podmiotowej udzielanej na podstawie art. 218.

Rola Funduszu Sołeckiego

W ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, zakup specjalistycznego umundurowania dla członków OSP, jeśli spełnia pozostałe przesłanki ustawowe, może zostać zrealizowany w ramach przedsięwzięć z funduszu sołeckiego. Podobnie możliwe jest sfinansowanie zakupu mundurów galowych czy nawet części środków na zakup samochodu strażackiego. Przedsięwzięcia funduszu sołeckiego powinny skupiać się na dokonywaniu wydatków bezpośrednich budżetu, a nie na udzielaniu dotacji podmiotom trzecim. Udzielanie dotacji z budżetu gminy poddane jest reżimowi przepisów szczególnych, co wyklucza możliwość ustanawiania takich przedsięwzięć sołeckich, których realizacja dokonywałaby się w formie dotacji budżetowej.

Klasyfikacja Budżetowa Wybranych Kosztów Inwestycyjnych i Operacyjnych OSP

Prawidłowa klasyfikacja budżetowa wydatków na OSP jest kluczowa. Odbywa się ona zgodnie z rozporządzeniem ministra finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych.

Zakup Pojazdu Pożarniczego

Wydatek na zakup pojazdu dla ochotniczej straży pożarnej klasyfikuje się w:

• dziale 754 - „Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa”,
• rozdziale 75412 - „Ochotnicze straże pożarne”,
• paragrafie 6060 - „Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych”.

Paragraf 6050 („Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”) nie będzie w tym przypadku rozwiązaniem prawidłowym.

Remonty Sprzętu i Remiz

Wydatki na remonty sprzętu wykorzystywanego przez OSP powinny być ujmowane w paragrafie 4270 - „Zakup usług remontowych”. Jest on adekwatny do charakteru dokonywanych czynności, a poza tym wprost w nim przewidziano, że służy ewidencji m.in. usług konserwacyjnych i naprawczych wyrobów przemysłowych. Paragraf 4300 („Zakup usług pozostałych”) jest nieprawidłowy, ponieważ obejmuje inne kategorie usług, nie zaś remontowe.

Remonty i modernizacje strażnic OSP, jeśli są związane z utrzymaniem gotowości bojowej jednostki, mogą być finansowane przez gminę w ramach kosztów utrzymania, nawet jeśli budynek jest własnością OSP.

Inne Przykłady Klasyfikacji

Wydatki na wyżywienie strażaków ratowników OSP (w tym na zakup wody pitnej) należy klasyfikować w dziale 754 - „Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa”, rozdziale 75412 - „Ochotnicze Straże Pożarne”, paragrafie 4210 - „Zakup materiałów i wyposażenia” (zgodnie ze stanowiskiem RIO w Katowicach).

Pozostałe Źródła Finansowania Inwestycji OSP

Ochotnicze straże pożarne mogą finansować swoją działalność ze źródeł identycznych jak każde inne stowarzyszenie, jednak ich działalność z zakresu ochrony przeciwpożarowej i ratownictwa musi być finansowana przede wszystkim ze środków samorządu gminnego oraz budżetu państwa.

Budżet Państwa (za pośrednictwem PSP)

Środki z budżetu państwa przekazywane są do OSP za pośrednictwem Państwowej Straży Pożarnej (PSP). To do jej powiatowych komend wnioski składają poszczególne ochotnicze straże pożarne. Podział środków nie odbywa się na zasadach konkursowych. Badane są przede wszystkim dyspozycyjność/mobilność jednostek, realne zapotrzebowanie lokalne, wytyczne w zakresie normatywów, klasyfikacja budżetowa (inwestycyjne vs. bieżące) oraz zapewnienie montażu finansowego największych inwestycji w danym regionie (przede wszystkim zakupy pojazdów). Kluczową rolę w podziale dotacji na daną OSP mają komendanci powiatowi PSP, choć ograniczeni np. wytycznymi z komend wojewódzkich. Finansowanie z budżetu państwa reguluje również art. 33a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, wskazując, że koszty realizacji zadań, o których mowa w art. 19 ust. 1a pkt 2-5, są pokrywane ze środków budżetu państwa.

Wpływy z Instytucji Ubezpieczeniowych

Wpływy z instytucji ubezpieczeniowych to środki, o których mowa w art. 38 i art. 39 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Połowa z tych środków trafia, za pośrednictwem PSP, do ochotniczych straży pożarnych. Sposób dystrybucji tych środków określa minister właściwy do spraw wewnętrznych.

Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (WFOŚiGW)

Finansowanie programów pochodzi zarówno z narodowego, jak i z poszczególnych wojewódzkich funduszy ochrony środowiska. Kluczowe w analizie możliwości dotacyjnych są regionalne zasady przygotowane przez zarządy WFOŚiGW. W jednych województwach dofinansowanie wyniesie 50%, a w innych 100%, a rokrocznie te zasady mogą się różnić. Podobnie różnią się sposoby aplikacji, wysokość dotacji i kryteria wyboru. Zakupy inwestycyjne (przede wszystkim samochody) są uzgadniane wspólnie z właściwym terytorialnie komendantem wojewódzkim PSP oraz samorządem gminnym, w której funkcjonuje dana OSP zabiegająca o dofinansowanie, ponieważ samorząd gminny będzie musiał uczestniczyć nie tylko w montażu finansowym zakupu samochodu, ale także jego utrzymaniu.

Fundusze i Fundacje Kapitałowe

Część funduszy i fundacji kapitałowych dedykuje dla ochotniczych straży pożarnych specjalne konkursy dotacyjne. Przykładem jest Fundusz Składkowy Ubezpieczenia Społecznego Rolników, który rokrocznie ogłasza konkursy dofinansowujące różne zakupy lokalnych OSP kwotami rzędu kilku/kilkunastu tysięcy złotych, podając również wykaz sprzętu możliwego do zakupu. Wkład własny ustalany jest na poziomie rzędu 1% kosztów kwalifikowanych.

Innym przykładem jest konkurs „Orlen dla Strażaków” Fundacji Orlen. Wnioskowanie odbywa się za pośrednictwem generatora wniosków online. Projekty finansowane przez fundację odpowiadają potrzebom określonych jednostek OSP, mają sprecyzowany i konkretny cel, rzeczowe oraz spójne uzasadnienie, a także realne koszty realizacji. Projekt powinien opierać się na zakupach wskazanego w regulaminie sprzętu i wyposażenia strażackiego. Średnio w ramach dotacji wsparcie wynosi kilka tysięcy złotych. Fundacja Orlen może również udzielić OSP darowizny, niezależnie od opisanego programu.

Ochotnicze straże pożarne mogą również starać się o nieodpłatne pojazdy i sprzęt nie tylko z Państwowej Straży Pożarnej i innych służb podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, ale również np. mienia będącego w dyspozycji Ministra Obrony Narodowej. Warto za takimi możliwościami lobbować poczynając od komend PSP, zwłaszcza w okresie relatywnie dobrego wyposażenia służb mundurowych.

tags: #klasyfikacja #kosztow #inwestycji #osp