Zatrudnienie Komendanta Gminnego Ochrony Przeciwpożarowej: Aspekty Prawne i Praktyczne

Stanowisko komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej odgrywa istotną rolę w systemie bezpieczeństwa lokalnego, choć jego zatrudnienie oraz zakres kompetencji budzą liczne dyskusje. Niniejszy artykuł przedstawia kompleksową analizę prawnych i praktycznych aspektów związanych z zatrudnianiem komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej, opierając się na obowiązujących przepisach, orzecznictwie oraz opiniach ekspertów, w tym doktora nauk prawnych Dariusza P. Kały, prowadzącego Kancelarię Prawną LexKała oraz Portal Prawa Ochrony Przeciwpożarowej LexFire.pl.

Status Prawny i Zakres Zatrudnienia Komendanta Gminnego Ochrony Przeciwpożarowej

Stanowisko komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej jest wymienione w tabeli IV liter A, Lp. 6 załącznika nr 3 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 50, poz. 398 z późn. zm.). Na tej podstawie należy uznać, że jest on pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę w urzędzie gminy, a jego stanowisko zaliczane jest do kierowniczych stanowisk urzędniczych.

Fakultatywny charakter zatrudnienia

Zgodnie z art. 32 ust. 3a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity - Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 z późn. zm. - dalej jako u. ppoż.) wójt (burmistrz, prezydent miasta) może zatrudnić komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej. Oznacza to, że organy te nie mają obowiązku zatrudnienia komendanta, a jego zatrudnienie jest fakultatywne.

Wykładnia prawna pojęcia „może”

Kluczowe w tym przepisie jest słowo (partykuła) „może”, którego wykładnia ma wpływ na stwierdzenie, czy wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek, czy nie zatrudnić komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej. W literaturze przedmiotu zgodnie uznaje się, że zatrudnienie to ma charakter fakultatywny, a wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie ma prawnego obowiązku zatrudnienia komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej. Taka interpretacja, popierana m.in. przez D. P. Kałę w publikacji „Sto pytań do prawnika o Ochotnicze Straże Pożarne. Poradnik praktyczny”, Gdańsk 2012, s. 120, wynika z wykładni językowej oraz funkcjonalnej. Partykula „może” w tym kontekście wyraża prawdopodobieństwo lub ewentualność wyboru. Wykładnia funkcjonalna wskazuje na fakultatywność, ponieważ liczba jednostek ochotniczych straży pożarnych (OSP) w poszczególnych gminach jest różna. Tam, gdzie funkcjonuje kilka jednostek OSP, zwłaszcza w ramach Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego, koordynacja jest niezbędna. W takich sytuacjach zatrudnienie komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej jest celowe, aby zapewnić tę koordynację. Natomiast w gminach, gdzie działa tylko jedna OSP, taka koordynacja nie zawsze wydaje się konieczna.

Przepis jednoznacznie wskazuje, że decyzja o zatrudnieniu komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej należy do wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przy czym art. 32 ust. 3a u.ppoż. nie określa żadnych przesłanek, którymi powinien kierować się wójt podejmując taką decyzję.

Wymagania Kwalifikacyjne i Obowiązki Służbowe

Kwalifikacje

Minimalne wymagania kwalifikacyjne na stanowisko komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej to wykształcenie wyższe oraz 4-letni staż pracy. Zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę na kierowniczym stanowisku urzędniczym może być osoba, która jest obywatelem polskim. Warto zaznaczyć, że na stanowisku komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej może być również zatrudniony komendant gminny związku ochotniczych straży pożarnych. Przepis ten jednak nie określa, czy komendant gminny związku OSP, starający się o zatrudnienie na stanowisku komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej, powinien spełniać wszystkie wyżej opisane wymagania, a w szczególności wymóg wyższego wykształcenia.

Obowiązki Komendanta Gminnego

Do podstawowych obowiązków komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej jako pracownika samorządowego należy dbałość o wykonywanie zadań publicznych oraz o środki publiczne, z uwzględnieniem interesu publicznego oraz indywidualnych interesów obywateli. Do obowiązków pracownika samorządowego należy w szczególności:

• przestrzeganie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa;
• wykonywanie zadań sumiennie, sprawnie i bezstronnie;
• udzielanie informacji organom, instytucjom i osobom fizycznym oraz udostępnianie dokumentów znajdujących się w posiadaniu jednostki, w której pracownik jest zatrudniony, jeżeli prawo tego nie zabrania;
• dochowanie tajemnicy ustawowo chronionej;
• zachowanie uprzejmości i życzliwości w kontaktach z obywatelami, zwierzchnikami, podwładnymi oraz współpracownikami;
• zachowanie się z godnością w miejscu pracy i poza nim;
• stałe podnoszenie umiejętności i kwalifikacji zawodowych (art. 24 ustawy o pracownikach samorządowych).

Komendant jest obowiązany sumiennie i starannie wykonywać polecenia przełożonego. Jeżeli jest przekonany, że polecenie jest niezgodne z prawem albo zawiera znamiona pomyłki, jest obowiązany poinformować o tym na piśmie swojego bezpośredniego przełożonego. W przypadku pisemnego potwierdzenia polecenia, pracownik jest obowiązany je wykonać, zawiadamiając jednocześnie kierownika jednostki, w której jest zatrudniony. Komendant nie wykonuje polecenia, jeżeli jest przekonany, że prowadziłoby to do popełnienia przestępstwa, wykroczenia lub groziłoby niepowetowanymi stratami, o czym niezwłocznie informuje kierownika jednostki, w której jest zatrudniony (art. 25 ustawy o pracownikach samorządowych).

Komendant zatrudniony na kierowniczym stanowisku urzędniczym podlega okresowej ocenie. Oceny na piśmie dokonuje bezpośredni przełożony komendanta nie rzadziej niż raz na 2 lata i nie częściej niż raz na 6 miesięcy. Ocena dotyczy wywiązywania się z obowiązków wynikających z zakresu czynności na zajmowanym stanowisku oraz wyżej wymienionych obowiązków. Komendantowi od dokonanej oceny przysługuje odwołanie do kierownika jednostki w terminie 7 dni. W przypadku uzyskania ponownej negatywnej oceny, skutkuje to rozwiązaniem umowy o pracę, z zachowaniem okresów wypowiedzenia.

Ograniczenia w działalności i oświadczenia

Komendant zatrudniony na kierowniczym stanowisku urzędniczym nie może wykonywać zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy. Jest on również obowiązany złożyć oświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej (art. 31 ustawy o pracownikach samorządowych). Na żądanie osoby upoważnionej do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, komendant jest obowiązany złożyć oświadczenie o stanie majątkowym, którego analizy dokonuje kierownik jednostki.

Stosunek pracy komendanta tymczasowo aresztowanego ulega zawieszeniu z mocy prawa, a w okresie zawieszenia otrzymuje on wynagrodzenie w wysokości połowy wynagrodzenia przysługującego mu do dnia tymczasowego aresztowania.

Procedura Naboru na Stanowisko Komendanta Gminnego Ochrony Przeciwpożarowej

Otwarty i konkurencyjny nabór

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Wolnym kierowniczym stanowiskiem urzędniczym jest stanowisko, na które nie został przeniesiony pracownik samorządowy danej jednostki lub inny pracownik samorządowy posiadający kwalifikacje, ani nie został przeprowadzony nabór, bądź mimo naboru nie zatrudniono pracownika (art. 12 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych).

Ogłoszenie o wolnym stanowisku komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej oraz o naborze kandydatów na to stanowisko umieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) oraz na tablicy informacyjnej w urzędzie gminy lub urzędzie miasta (art. 13 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych).

Informacja o wynikach i ponowne obsadzenie stanowiska

Z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządza się protokół, który zawiera określenie stanowiska, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania maksymalnie pięciu najlepszych kandydatów, ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych, jeśli dotyczy. Niezwłocznie po naborze informacja o jego wyniku jest upowszechniana przez umieszczenie na tablicy informacyjnej oraz opublikowanie w BIP przez okres co najmniej 3 miesięcy. Informacja ta zawiera nazwę i adres jednostki, określenie stanowiska, imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania, a także uzasadnienie dokonanego wyboru lub nierozstrzygnięcia naboru.

Jeżeli w ciągu 3 miesięcy od dnia nawiązania stosunku pracy z osobą wyłonioną w drodze naboru istnieje konieczność ponownego obsadzenia tego samego stanowiska, możliwe jest zatrudnienie na nim innej osoby spośród wcześniej wyłonionych najlepszych kandydatów (art. 15 ustawy o pracownikach samorządowych). Nie wymaga przeprowadzenia naboru zatrudnienie osoby na zastępstwo w związku z usprawiedliwioną nieobecnością komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej (art. 12 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych).

Kontrowersje wokół Zatrudniania w Ochronie Przeciwpożarowej i Rola RIO

Debata RIO Gdańsk a praktyka gmin

Od pewnego czasu kwestia zatrudniania kierowców i konserwatorów przez gminy wzbudza ożywioną debatę wśród samorządowców i strażaków ochotników. Sprawa rozpoczęła się od stanowiska Regionalnej Izby Obrachunkowej (RIO) w Gdańsku z początku 2020 r., w którym RIO podważyło kilkunastoletnią, niekwestionowaną praktykę zatrudniania kierowców i konserwatorów przez gminy. RIO Gdańsk stwierdziło, że zgodnie z art. 32 ust. 3a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jedynie z komendantem gminnym ochrony przeciwpożarowej lub komendantem gminnym związku ochotniczych straży pożarnych może zostać nawiązany stosunek pracy, co pozwala na finansowanie ich wynagrodzeń ze środków budżetowych.

Stanowisko to realnie wpłynęło na praktykę urzędów gmin, które z początkiem 2021 r. w niektórych częściach kraju zaprzestały zawierać umowy z kierowcami i konserwatorami OSP. Problem jest istotny, gdyż zatrudnianie tych osób było praktyką dosyć powszechną w całej Polsce, co wynika z ogólnopolskich doświadczeń w prowadzeniu szkoleń z zakresu finansowania OSP.

Stanowisko ZOSP RP i Najwyższej Izby Kontroli

Sytuacja ta spowodowała reakcję Związku Ochotniczych Straży Pożarnych RP (ZOSP RP), który, dostrzegając problem pogorszenia zabezpieczenia pożarowego gmin, wystąpił w tej sprawie do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zdaniem ZOSP RP, jednostki samorządowe szczebla gminnego mają prawo do zatrudniania na podstawie umowy o pracę lub umowy zlecenia kierowców (kierowców-konserwatorów) OSP, a koszty z tym związane stanowią koszty zapewnienia gotowości bojowej tych OSP w rozumieniu art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Pogląd ten był wielokrotnie przedstawiany w publikacjach i na szkoleniach dla pracowników samorządowych, m.in. przez dr. Dariusza P. Kałę.

W 2019 r. Najwyższa Izba Kontroli (NIK) opublikowała raport dotyczący finansowania działalności ochotniczych straży pożarnych. Kontrola ta, będąca jedną z najbardziej kompleksowych od kilkunastu lat, dostrzegła, że w gminach przeznacza się środki na zatrudnianie kierowców i nie uznała tej praktyki za niezgodną z prawem. Co więcej, NIK wskazał na podobne rozwiązania w innych krajach, np. w Irlandii, gdzie strażacy-ochotnicy otrzymują wynagrodzenie za czas spędzony podczas służby na podstawie umów o zatrudnienie, oraz w Czechach, gdzie członkowie ochotniczych drużyn strażackich pozostają w stosunku pracy z gminą, a dowódcy lub kierowcy-operatorzy są zatrudniani na podstawie umowy o pracę.

Analiza orzecznictwa i sprzeczne stanowiska RIO

Stanowisko RIO Gdańsk opierało się na orzeczeniu Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z dnia 14 kwietnia 2014 r. (VI U 405/13). Jednakże, jak wskazują eksperci, orzeczenie to w istocie swojej nie dotyczyło dopuszczalności zawierania umów z kierowcami i konserwatorami OSP przez gminy, lecz sporu z ZUS związanego z ubezpieczeniami społecznymi rolników będących strażakami OSP. Pogląd sądu bydgoskiego o umowach kierowców i konserwatorów, wyrażony na marginesie głównych rozważań, jest marginalny i nie znalazł uznania w innych orzeczeniach. Dziwi fakt, że pogląd sądu okręgowego, który w hierarchii sądów zajmuje niższe miejsce niż Sąd Najwyższy czy Naczelny Sąd Administracyjny, zdominował myślenie RIO Gdańsk.

Co istotne, stanowisko RIO Gdańsk jest sprzeczne ze stanowiskiem innych Regionalnych Izb Obrachunkowych. RIO w Opolu w uchwale z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. 14/29/2010, wyraźnie dopuściło ponoszenie kosztów związanych z wynagrodzeniem kierowców samochodów ciężarowych służących ochronie przeciwpożarowej, zatrudnionych w urzędzie gminy w ramach umowy o pracę. Również RIO Białystok w styczniu 2021 r. wyraziło zgodę na umowy zlecenia z kierowcami.

Dodatkowo, Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych (KR RIO) w sprawozdaniu z 2001 r. dotyczącym kontroli finansowania OSP przez gminy, jednoznacznie wskazała, że gminy ponosiły wydatki osobowe w postaci wynagrodzenia kierowców wozów bojowych, zarówno w formie ryczałtu, jak i w oparciu o umowę o pracę. W podsumowaniu tego sprawozdania podkreślono potrzebę uregulowania w przepisach możliwości zatrudniania kierowców-mechaników przez gminę. Skoro w 2001 r. KR RIO uznawała takie praktyki za dopuszczalne w świetle prawa, a art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie zmienił się praktycznie do dziś w istotnym przedmiotowym zakresie, to próba zmiany wykładni przez RIO Gdańsk budzi zdziwienie.

Ewolucja stanowiska RIO Gdańsk

W listopadzie 2020 r. RIO Gdańsk odstąpiło od wskazywania jako nieprawidłowości zawierania umów zleceń, których przedmiotem jest wykonywanie obowiązków konserwatora lub mechanika na rzecz jednostek OSP przez ich członków. Oznacza to, że zatrudnianie konserwatorów OSP przez gminy zostało uznane za dopuszczalne, jednak RIO Gdańsk nadal kwestionuje zatrudnianie kierowców przez gminy.

Historyczne analogie i szerszy kontekst

Obecna sytuacja przypomina sprawę ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych dla członków OSP z lat 2006-2008, kiedy to rewolucyjna wykładnia RIO Kraków i MSWiA została obalona przez jednolitą linię orzeczniczą sądów powszechnych i administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Problem wzajemnie wykluczających się stanowisk RIO i ich uchylanie przez sądy nie jest właściwy tylko dla tych instytucji, lecz występuje także w orzecznictwie administracji czy sądów.

Warto również wziąć pod uwagę realia funkcjonowania OSP w Polsce. Raport NIK z 2019 r. wskazał, że jednym z najczęstszych problemów jest dyspozycyjność ochotników OSP, wynikająca z rozproszenia ratowników, odpływu młodych ludzi z mniejszych miejscowości, natężenia prac polowych oraz braku zrozumienia ze strony pracodawców. Proces wyludnienia i niekorzystne trendy demograficzne, a także profesjonalizacja OSP (w tym włączenie około 1/4 jednostek do Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego), sprawiają, że zaangażowanie w OSP staje się często regularną "pracą" na przynajmniej częściowy etat. W takich warunkach, możliwość zatrudniania kluczowych osób, w tym komendanta gminnego, jest niezbędna do utrzymania gotowości bojowej.

Podwójny status Komendanta Gminnego Ochrony Przeciwpożarowej

Zarzut, jakoby urzędnik gminny jadący do pożaru nie licował z rolą urzędników lub mógł ulec wypadkowi, nie jest trafny. Sama RIO w Gdańsku wskazała, że w urzędach gmin na umowę o pracę mogą być zatrudniani komendanci gminni ochrony przeciwpożarowej, którzy posiadają status pracownika samorządowego. Przepisy nie zabraniają, aby był on jednocześnie członkiem ochotniczej straży pożarnej. Co więcej, art. 32 ust. 3a ustawy o ochronie przeciwpożarowej mówi wprost, że na tym stanowisku może być zatrudniony komendant gminny związku ochotniczych straży pożarnych. Potwierdzeniem tego jest również § 2 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania i współdziałania jednostek ochrony przeciwpożarowej biorących udział w działaniu ratowniczym.

tags: #lexfire #zatrudnienie #komendanta #osp