Ochotnicze Straże Pożarne (OSP) odgrywają kluczową rolę w systemie bezpieczeństwa kraju, działając jako stowarzyszenia i zrzeszając osoby aktywnie uczestniczące w działaniach ratowniczych. Ich funkcjonowanie, choć oparte na wolontariacie i lokalnym zaangażowaniu, jest ściśle regulowane przepisami prawa. Wprowadzenie nowej ustawy o ochotniczych strażach pożarnych w 2021 roku przyniosło istotne zmiany, ale również ujawniło szereg problemów interpretacyjnych i praktycznych wyzwań, dotyczących m.in. statusu członków, ich uprawnień pracowniczych oraz procedur administracyjnych.
Czym jest Ochotnicza Straż Pożarna (OSP)?
Ochotnicze straże pożarne oraz Związek Ochotniczych Straży Pożarnych RP funkcjonują jako stowarzyszenia na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach oraz ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych. Stowarzyszenie to dobrowolne, samorządne, trwałe zrzeszenie o celach niezarobkowych, podlegające wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego (KRS).
Stowarzyszenie uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego. Stowarzyszenie, które zamierza tworzyć terenowe jednostki organizacyjne, jest obowiązane określić w statucie strukturę organizacyjną i zasady ich tworzenia. Jest ono również obowiązane posiadać zarząd i organ kontroli wewnętrznej.
Dochód z działalności gospodarczej i uzyskane fundusze służą realizacji celów statutowych i nie mogą być przeznaczone do podziału między członków OSP. Jednostka może do prowadzenia swoich spraw zatrudniać pracowników.
Cele i zadania OSP
Na podstawie obowiązujących w Polsce aktów prawnych Zarząd Główny Związku Ochotniczych Straży Pożarnych RP opracował wzorcowy statut dla Ochotniczych Straży Pożarnych. Według wzorcowego statutu celem Ochotniczej Straży Pożarnej jest:
- Prowadzenie działalności zmierzającej do zapobiegania pożarom oraz współdziałanie w tym zakresie z instytucjami i stowarzyszeniami.
- Branie udziału w akcjach ratowniczych przeprowadzanych w czasie pożarów, zagrożeń ekologicznych związanych z ochroną środowiska oraz innych klęsk i zdarzeń.
- Informowanie ludności o istniejących zagrożeniach pożarowych i ekologicznych oraz sposobach ochrony przed nimi.
- Rozwijanie wśród członków OSP kultury fizycznej i sportu oraz prowadzenie działalności kulturalno-oświatowej i rozrywkowej.
- Uczestniczenie i reprezentowanie OSP w organach samorządowych i przedstawicielskich.
- Wykonywanie innych zadań wynikających z przepisów o ochronie przeciwpożarowej i statutu.
Wymienione cele Ochotnicza Straż Pożarna realizuje przez:
- Organizowanie zespołów do prowadzenia kontroli stanu ochrony przeciwpożarowej w miejscowości własnej i pomocy wzajemnej (sąsiednie miejscowości, w których nie ma jednostek ochrony przeciwpożarowej).
- Organizowanie spośród swoich członków pododdziałów ratowniczych.
- Przedstawianie organom władzy samorządowej i administracji rządowej wniosków w sprawach ochrony przeciwpożarowej.
- Prowadzenie podstawowego szkolenia pożarniczego członków OSP i współdziałanie z PSP w organizowaniu szkolenia funkcyjnych (mechaników, operatorów sprzętu, dowódców, radiooperatorów).
- Organizowanie młodzieżowych i kobiecych drużyn pożarniczych.
- Organizowanie zespołów świetlicowych, bibliotek, orkiestr, teatrów amatorskich, chórów, sekcji sportowych i innych form pracy społeczno-wychowawczej i kulturalno-oświatowej.
- Organizowanie zawodów sportowych i imprez propagujących ochronę przeciwpożarową.
- Prowadzenie innych form działalności mających na celu wykonywanie zadań wynikających z ustawy o ochronie przeciwpożarowej i statutu.
Status Prawny i Uprawnienia Członków OSP
Zgodnie z ustawą o ochotniczych strażach pożarnych, ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej „strażakami OSP”. Oznacza to, że każdy członek OSP nazywany jest obecnie strażakiem OSP.
Kategorie członków OSP: Strażak OSP a Strażak Ratownik OSP
Ustawa wprowadza rozróżnienie na "strażaka OSP" i "strażaka ratownika OSP". Członek OSP może nazywać się strażakiem ratownikiem OSP dopiero, gdy spełni wymagania z art. 8 ustawy, czyli m.in. ukończy 18 lat, a nie ukończy 65 lat, posiada aktualne ubezpieczenie oraz aktualne badania lekarskie. Bezpośredni udział w działaniach ratowniczych mogą brać członkowie OSP, którzy ukończyli 18 lat i nie przekroczyli 65.
Jednakże, ścisła interpretacja zapisów art. 8 oraz art. 10 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych w związku z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 11 kwietnia 2022 r. w sprawie przeprowadzania okresowych badań lekarskich strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej oraz badań lekarskich kandydata na strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej prowadzi do problematycznej sytuacji. Aby być uznanym za strażaka ratownika OSP, trzeba mieć już odpowiednie badanie lekarskie. Ponadto, tylko strażak ratownik OSP mógłby dostać od wójta skierowanie na badanie. Poza strażakiem ratownikiem skierowanie mógłby dostać tylko kandydat na strażaka ratownika OSP, którym może być wyłącznie strażak OSP w wieku od 16 do 18 lat. Tym samym zamyka się drogę do zostania strażakiem ratownikiem wszystkim strażakom OSP (tj. osobom powyżej 18 lat), którzy nie posiadają jeszcze tego statusu. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien posiadać uprawnienie do wydania skierowania na badania lekarskie członkom OSP (strażakom OSP), którzy są aktualnie strażakami ratownikami OSP (nadal mają ważne badania lekarskie), którzy byli strażakami ratownikami OSP (skończyła się im ważność badań lekarskich) lub chcą być strażakami ratownikami OSP (mają 18-65 lat i są w toku procesu spełniania pozostałych warunków określonych w art. 8 ustawy).
Podobnie przy ścisłej wykładni przepisów art. 8 i art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych ma się rzecz z ubezpieczeniem. Skoro można ubezpieczyć tylko strażaka ratownika OSP i kandydata na strażaka ratownika (wiek 16-18 lat), to nie można ubezpieczyć strażaków OSP starszych niż 18 lat i chcących być strażakami ratownikami OSP. Pozbawia się tego prawa również strażaków ratowników OSP, którym gmina nie zdążyła zapewnić ubezpieczenia (np. kończąca się polisa).
Ekwiwalent pieniężny za udział w działaniach i szkoleniach
Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Tym samym, aby mieć prawo do ekwiwalentu, trzeba się stać strażakiem ratownikiem OSP i dopiero po tym będzie przysługiwało prawo do ekwiwalentu. Jest to niczym nieuzasadnione, gdyż ekwiwalent za udział w szkoleniach nie będzie przysługiwał za szkolenia z zakresu BHP oraz szkolenie podstawowe. Dodatkowo prawo do ekwiwalentu zostało ograniczone o działania o charakterze prewencyjnym, wskazane w art. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, co już obecnie powoduje problemy, gdy działania prewencyjne (np. ćwiczenia w placówkach oświatowych) są jednocześnie działaniami ratowniczymi.
Problemem są także przepisy przejściowe. Przykładem jest zakwestionowanie przez Regionalną Izbę Obrachunkową wypłaty w 2022 r. ekwiwalentu dla strażaków OSP za działania prowadzone w 2021 r., ponieważ uchylony został przepis w ustawie o ochronie przeciwpożarowej o prawie członków OSP do ekwiwalentu (art. 28), a nowy przepis o ekwiwalencie wszedł w życie od 1 stycznia 2022 r. i dotyczy zdarzeń od tej daty. Wskazuje to na konieczność dodania do ustawy o ochotniczych strażach pożarnych artykułu o treści: „Do zdarzeń sprzed 1 stycznia 2022 r. zastosowanie mają przepisy dotychczasowe”.
Zwolnienia od pracy dla członków OSP
Przed dniem 1 stycznia 2022 r., obowiązek pracodawcy w zakresie zwolnienia członka OSP od pracy wynikał z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy (§ 11 ust. 1 pkt 1). Przepis ten stanowił, że pracodawca jest obowiązany zwolnić od pracy pracownika będącego członkiem ochotniczej straży pożarnej na czas niezbędny do uczestniczenia w działaniach ratowniczych i do wypoczynku koniecznego po ich zakończeniu, a także - w wymiarze nie przekraczającym łącznie 6 dni w ciągu roku kalendarzowego - na szkolenie pożarnicze.
Obecnie obowiązująca od dnia 1 stycznia 2022 r. nowa ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o OSP reguluje kwestię obowiązku pracodawcy w zakresie zwolnienia strażaka ratownika OSP od pracy. Zgodnie z art. 12 tej ustawy pracodawca zwalnia od świadczenia pracy strażaka ratownika OSP biorącego udział w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanych przez gminę, Państwową Straż Pożarną lub inne uprawnione podmioty na czas ich trwania, a także na czas niezbędny do odpoczynku zgodnie z art. 132 § 1 Kodeksu pracy.
Zatem w porównaniu do wcześniejszych regulacji, zwolnienia od pracy przewidziane w art. 12 ustawy o OSP przysługują jedynie strażakowi ratownikowi OSP (a nie wszystkim członkom OSP), a ponadto wprost z ustawy wynika, że obejmują zwolnienia od pracy na czas niezbędny do uczestniczenia nie tylko w działaniach ratowniczych, ale i w akcjach ratowniczych, oraz nie w „szkoleniach pożarniczych”, ale w „szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanych przez gminę, Państwową Straż Pożarną lub inne uprawnione podmioty na czas ich trwania” (bez określania limitu dni w roku kalendarzowym). Dodatkowo, zwolnienia od pracy na podstawie art. 12 ustawy o OSP przysługują na czas niezbędny do odpoczynku zgodnie z art. 132 § 1 Kodeksu pracy. W takim przypadku zwolnienie od świadczenia pracy nie przysługuje osobie, która ubiega się o status strażaka ratownika OSP na czas odbywania szkolenia z zakresu BHP oraz szkolenia podstawowego.
W aktualnym stanie prawnym zarówno § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, jak i art. 12 ustawy o OSP są przepisami obowiązującymi, lecz są ze sobą niezgodne i niespójne. Należy odwołać się do wynikającej z Konstytucji zasady hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, określającej relacje nadrzędności i podrzędności. Rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy i w stosunku do niej jest aktem normatywnym niższego rzędu. Przez wzgląd na powyższe, do ustalania uprawnień do zwolnień od pracy przysługujących członkom OSP należy stosować tylko art. 12 ustawy o OSP z pominięciem § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.
Wyzwania i Problemy Prawne w Funkcjonowaniu OSP
Zła jakość przygotowania projektu ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, na co wskazywał Związek OSP RP, jest konsekwencją wielu problemów interpretacyjnych. Tylko część uwag Związku została uwzględniona podczas prac legislacyjnych, a resztę pominięto, co skutkuje szeregiem niejasności.
Udzielanie zezwoleń na kierowanie pojazdami uprzywilejowanymi
Zezwolenie na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym dla członka OSP wydaje starosta. Dodatkowo osoba kierująca pojazdami OSP, aby uzyskać to zezwolenie, zgodnie z art. 109 ust. 1b ustawy o kierujących pojazdami, musi przedstawić zaświadczenia wydane przez podmiot, o którym mowa w art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, czyli gminę. Z chwilą wejścia w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych utracił moc art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Autorzy ustawy o ochotniczych strażach pożarnych zapomnieli zmienić odwołanie do przepisu ustawy o ochronie przeciwpożarowej odwołaniem do ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (najpewniej powinno to dotyczyć art. 10 ust. 1 tej ustawy). Wydaje się, że zaświadczenie to nadal powinien wydawać wójt (burmistrz/prezydent miasta), jednak z uwagi na zasadę praworządności powinni mieć oni do tego jednoznaczną podstawę prawną. Konieczna jest zatem nowelizacja art. 109 ust. 1b ustawy o kierujących pojazdami.
Procedura przyznawania świadczenia ratowniczego
W postępowaniu dotyczącym przyznania strażakowi OSP świadczenia ratowniczego, prowadzonym na podstawie przepisów rozdziału 7 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, komendant powiatowy (miejski) PSP zatwierdza zweryfikowane przez wójta oświadczenia świadków. Przepis art. 50 ust. 9 ustawy przewiduje jednak, iż organ może odmówić potwierdzenia, w przypadku gdy uzna, że oświadczenia świadków lub przekazane dodatkowe dokumenty nie są obiektywne lub w nienależyty sposób potwierdzają fakt bezpośredniego udziału wnioskodawcy w działaniach ratowniczych. Przepisy milczą co do konsekwencji odmowy potwierdzenia oświadczeń, a także nie ma wskazanego żadnego trybu odwoławczego. Z punktu widzenia ekonomiki postępowania administracyjnego zasadne byłoby, aby rozstrzygnięcie na podstawie art. 50 ust. 9 ustawy wydawane było w formie postanowienia, co wymaga jednak zmiany ustawy. Nieuregulowanie jednoznacznie przedstawionego problemu prowadzić będzie do tego, że strażakom OSP pozostanie skorzystanie z drogi odwoławczej, z sądową włącznie.
Dodatkowo, zgodnie z art. 50 ust. 6 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, oświadczenia świadków podlegają weryfikacji przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) pod względem ich wiarygodności. W celu weryfikacji organ może wezwać wnioskodawcę do przekazania dodatkowych dokumentów, wyznaczając termin nie krótszy niż 14 dni. W normalnych warunkach wójt jest w stanie zweryfikować wyłącznie tożsamość osób, które składały oświadczenia (tzw. zweryfikowanie formalne), a nie ich prawdziwość. Tylko w niektórych gminach można częściowo dokonać zweryfikowania prawdziwości oświadczeń (weryfikacja materialna), np. przez porównanie z dokumentacją działań ratowniczych PSP, co jest trudne lub niemożliwe dla działań sprzed lat. Wskazane jest nadanie art. 50 ust. 6 brzmienia: „Oświadczenie, o którym mowa w ust. 3 pkt 2 i 3, podlega weryfikacji przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) pod względem jego wiarygodności w formie postanowienia, a następnie jest przekazywane do właściwego komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej w celu jego zatwierdzenia poprzez wydanie stosownego postanowienia. Do postępowania stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.”
Zakres działalności OSP a katalog zamknięty w ustawie
Art. 3 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych poprzez stworzenie zapisów mających znamiona katalogu zamkniętego prowadzi w praktyce do wątpliwości, czy OSP może prowadzić działalność wykraczającą poza wymienione pozycje. Zdarzają się już głosy kwestionujące prawo OSP do prowadzenia innej działalności niż wskazana w tym przepisie, co ogranicza ich potencjał rozwojowy i elastyczność w reagowaniu na potrzeby lokalnej społeczności.
Relacje i Członkostwo w OSP
Przynależność do Związku Ochotniczych Straży Pożarnych RP (ZOSP RP)
Wiele Ochotniczych Straży Pożarnych jest zrzeszonych w Związku Ochotniczych Straży Pożarnych RP. Istnieje jednak dyskusja na temat sensu przynależności do ZOSP RP w dzisiejszych czasach. Niektórzy uważają Związek za "zbędny przeżytek" i "folklor", wskazując na brak konkretnych korzyści, problemy z zarządzaniem przez osoby niezaangażowane bezpośrednio w akcje, oraz brak wsparcia dla jednostek spoza struktur Związku w oczach organów zarządzania kryzysowego. Kiedyś bycie w ZOSP miało o tyle sensu, że to związek trzymał kasę z dotacji, ale w momencie wprowadzenia ustawy o OSP sytuacja zmieniła się o 180 stopni.
Są również opinie wskazujące na potrzebę gruntownej reorganizacji Związku, aby lepiej odpowiadał na potrzeby strażaków i wyzwania współczesności, zamiast koncentrować się na kwestiach formalnych czy personalnych.
Członkostwo w kilku jednostkach OSP
Nie ma przeciwwskazań prawnych, aby należeć do kilku OSP i tym samym wypełniając obowiązki statutowe brać udział w działaniach ratowniczo-gaśniczych oraz innych zajęciach. Przepis ustalający nabycie członkostwa w OSP przewiduje dwie kategorie osób, które po spełnieniu warunków mogą stać się członkami zwyczajnymi OSP. Zarówno w odniesieniu do pierwszej (pełnoletni obywatele, stali mieszkańcy RP, posiadający prawa publiczne) jak i drugiej kategorii osób (małoletni w wieku 16 do 18 lat lub małoletni poniżej 16 roku życia za zgodą przedstawicieli), statut ustanawia obowiązek zadeklarowania i dawania rękojmi czynnego uczestnictwa w realizacji celów OSP.
To zarząd OSP musi dokonać obiektywnej oceny, czy kandydat na członka zwyczajnego OSP daje gwarancję czynnego uczestnictwa w realizacji celów OSP, tj. m.in.:
- Udział w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych.
- Udział w szkoleniach i ćwiczeniach.
- Wykonywanie innych zadań wynikających z przepisów o ochronie przeciwpożarowej oraz statutu OSP.
Statut wzorcowy OSP nie ustanawia ograniczenia nabycia członkostwa w OSP z powodu przynależności do innej OSP, ani nie jest to powodem wykluczenia. Zarząd OSP musi ocenić, czy osoba będąca członkiem zwyczajnym innej OSP daję rękojmię czynnego uczestnictwa w realizacji celów statutowych OSP, w której dana osoba chce nabyć drugi status członka zwyczajnego. Decyzja ta zależy od indywidualnej oceny możliwości i zaangażowania danej osoby.
Praktyczne aspekty członkostwa w kilku jednostkach obejmują jednak potencjalne problemy. Są to m.in.: podwójna składka, brak czasu wolnego, konieczność podjęcia decyzji w sprawie zawodów w sporcie pożarniczym (którą jednostkę reprezentować). W przypadku jednoczesnego alarmu dla dwóch OSP, do których należą ci sami strażacy, może wystąpić problem z obsadą jednej z jednostek, choć w większości przypadków nie stanowi to realnego zagrożenia dla sprawności działań. Członkostwo w wielu jednostkach jest również widziane jako szansa na czerpanie z dobrych rozwiązań i wdrażanie ich w innych OSP.
