Prawny status Ochotniczych Straży Pożarnych
Ochotnicze Straże Pożarne (OSP) funkcjonują zarówno jako jednostki ochrony przeciwpożarowej, jak i stowarzyszenia w rozumieniu ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach. Ich organizacja i najważniejsze zadania są określone przez ustawę z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych.
Działają również w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej oraz ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
OSP jako stowarzyszenie
Stowarzyszenie jest dobrowolnym, samorządnym i trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych, które podlega wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego (KRS) przez sąd rejestrowy właściwy ze względu na siedzibę stowarzyszenia. Osobowość prawną i możliwość rozpoczęcia działalności stowarzyszenie uzyskuje z chwilą wpisania do KRS.
Stowarzyszenie jest obowiązane posiadać zarząd i organ kontroli wewnętrznej. Terenowa jednostka organizacyjna stowarzyszenia może uzyskać osobowość prawną, jeżeli statut stowarzyszenia to przewiduje.
Nadzór prawny nad stowarzyszeniami OSP
Ustawa Prawo o stowarzyszeniach określa zasady nadzoru nad działalnością stowarzyszeń, w tym OSP.
Kompetencje starosty i sankcje
Zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, organ nadzorujący, czyli starosta, ma prawo żądać od władz stowarzyszenia niezbędnych wyjaśnień. Starosta, w zależności od rodzaju i stopnia stwierdzonych nieprawidłowości, może podjąć różne działania. Może wystąpić o ich usunięcie w określonym terminie, udzielić ostrzeżenia władzom stowarzyszenia lub wystąpić do sądu o zastosowanie środków przewidzianych w ustawie.
W przypadku nieprzedstawienia wymaganych uchwał walnego zebrania lub wyjaśnień, sąd, na wniosek starosty, może nałożyć na stowarzyszenie grzywnę w wysokości jednorazowo nieprzekraczającej 5 000 zł. Stowarzyszenie ma możliwość wystąpienia do sądu o zwolnienie od nałożonej grzywny w terminie 7 dni od jej wymierzenia, a zwolnienie może nastąpić, jeśli stowarzyszenie niezwłocznie zastosuje się do wymagań organu nadzorującego.
Postępowanie sądowe i ustanowienie kuratora
Zgodnie z art. 29 ust. 1-3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, w przypadku rażących i uporczywych naruszeń prawa, sąd może podjąć decyzję o rozwiązaniu stowarzyszenia. W trakcie postępowania sądowego, na wniosek lub z własnej inicjatywy, sąd może wydać zarządzenie tymczasowe o zawieszeniu w czynnościach zarządu OSP i wyznaczyć przedstawiciela do prowadzenia bieżących spraw. Sąd może również zobowiązać władze OSP do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie i zawiesić postępowanie.
Jeżeli uchwała stowarzyszenia narusza statut, może zostać uchylona w trybie przewidzianym w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach. W sytuacji, gdy wada uchwały jest na tyle poważna, że można uznać, iż stowarzyszenie nie posiada zarządu zdolnego do działań prawnych, art. 30 ustawy dopuszcza ustanowienie kuratora.
W każdej sprawie dotyczącej rozwiązania stowarzyszenia niezbędny jest udział samego stowarzyszenia. Brak wezwania stowarzyszenia do udziału w postępowaniu lub nieustanowienie kuratora dla stowarzyszenia, które nie może prowadzić swoich spraw z powodu braku organów (np. zarządu), skutkuje nieważnością postępowania.
Jeżeli OSP nie posiada zarządu zdolnego do działań prawnych, sąd, na wniosek starosty lub z własnej inicjatywy, ustanawia dla niego kuratora. Kurator ma obowiązek zwołać walne zebranie członków w celu wyboru zarządu w ciągu 6 miesięcy. Do czasu wyboru zarządu kurator reprezentuje OSP w bieżących sprawach majątkowych. Wynagrodzenie kuratora pokrywane jest z majątku OSP. Wnioski dotyczące sankcji i ustanowienia kuratora sąd rozpoznaje na rozprawie w postępowaniu nieprocesowym - rejestrowym.
Wewnętrzna kontrola: Komisja Rewizyjna OSP
W każdej Ochotniczej Straży Pożarnej, oprócz zarządu, istnieje również organ kontroli wewnętrznej, czyli komisja rewizyjna. Komisja ta jest powoływana przez walne zebranie członków OSP. Statut OSP określa tryb powołania i liczbę członków komisji rewizyjnej. Na pierwszym posiedzeniu członkowie komisji wybierają spośród siebie przewodniczącego.
Zadania i kompetencje komisji rewizyjnej
Zakres kompetencji komisji rewizyjnej wynika z jej kontrolnej roli w organizacji. Do jej zadań należy:
- Kontrola działalności zarządu pod względem zgodności z prawem i statutem.
- Ocena prowadzenia dokumentacji stowarzyszenia, w tym książki kasowej, książki pracy OSP, książki naczelnika i książki gospodarza.
- Kontrola sprawozdania finansowego (jeśli OSP ma obowiązek jego sporządzenia zgodnie z ustawą o rachunkowości).
- Opiniowanie sprawozdania finansowego przed jego przedstawieniem walnemu zebraniu członków.
- Przedstawianie walnemu zebraniu członków wyników swojej działalności i wniosków.
Komisja zbiera się przynajmniej raz w roku, zazwyczaj na zebraniu poświęconym kontroli działalności OSP. Wskazane jest, aby spotkania odbywały się częściej, szczególnie w momentach przełomowych dla organizacji, takich jak zaciąganie zobowiązań, podejmowanie decyzji o inwestycjach czy sprzedaży majątku.
Warto podkreślić, że zadaniem komisji rewizyjnej nie jest wytykanie popełnionych błędów, lecz wspieranie organizacji poprzez analizę jej działań i sugerowanie usprawnień.
Rola gminy w finansowaniu i wspieraniu OSP
Gmina, zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, jest odpowiedzialna za zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym za sprawy porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej.
Zadania własne gminy w zakresie ochrony przeciwpożarowej
Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego.
Zadania własne gminy „konkretyzują podstawowy cel, do realizacji którego została powołana gmina - cel, którym w ujęciu ogólnym jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty gminnej”. Wyliczenie spraw, jakimi gmina może się zajmować, ma przykładowy charakter, o czym przesądza zwrot „w szczególności”.
Mechanizmy finansowania i własność mienia
Koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej Ochotniczej Straży Pożarnej ponosi gmina, z zastrzeżeniem, że szkolenie członków OSP do udziału w działaniach ratowniczych prowadzi nieodpłatnie Państwowa Straż Pożarna.
Gdy gmina finansuje zakup środków na wyposażenie OSP ze środków publicznych, mienie to staje się własnością gminy i jest przekazywane OSP w drodze cywilnoprawnej, nieodpłatnej umowy użyczenia w celu wykonywania przez OSP właściwych im zadań. W związku z tym, gmina ma prawo kontrolować środki przekazane OSP, ich kompletność i zużycie.
Organy gminy są autonomiczne w stosunku do OSP w zakresie ustalania wysokości kwot przekazywanych na rzecz OSP. Ta finansowa zależność OSP od gminy może przejawiać się w ograniczaniu rozwoju OSP lub jego ukierunkowywaniu.
Jednostki samorządu terytorialnego mogą również przekazywać OSP środki pieniężne w formie dotacji. Udzielenie tej dotacji opiera się o zawarcie umowy pomiędzy wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) z ochotniczą strażą pożarną. W umowie tej należy określić w szczególności cel i sposób wykorzystania środków.
Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może zatrudnić komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej, który ma status pracownika samorządowego i podlega jego zwierzchnictwu służbowemu.
Nowe obowiązki: umowy z OSP
Od 1 stycznia 2022 r. gminy zostały obciążone nowym obowiązkiem - zawarcia umowy ze wszystkimi ochotniczymi strażami pożarnymi działającymi na ich terenie (art. 7 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych). Cel wprowadzenia tego obowiązku nie do końca jest zrozumiały, jednak z uzasadnienia do projektu ustawy wynika, że celem umowy jest zabezpieczenie gmin, na których terenie nie działa OSP, pod kątem zagrożeń przeciwpożarowych. Dodatkowo w piśmiennictwie niekiedy się wskazuje, że umowy te mają stanowić zabezpieczenie finansowania ochotniczych straży pożarnych.
Zakres i ograniczenia nadzoru gminnego
Chociaż Ochotnicze Straże Pożarne są podmiotami odrębnymi od gmin, ich wzajemne relacje sprawiają, że są często mylnie postrzegane jako ich część, co z kolei skutkuje błędami zarówno na gruncie wzajemnych rozliczeń, jak i przy ustalaniu praw i obowiązków czy rozliczaniu podatków i opłat lokalnych.
Autonomia OSP a kontrola gminna
„Samorządność stowarzyszeń oznacza swobodę w kształtowaniu struktury organizacyjnej, określania kryterium członkostwa, wyznaczania sobie zadań, przyjmowania dowolnych (w ramach prawa) metod funkcjonowania, w intensywności podejmowanej działalności, w obsadzaniu przez konkretne osoby stanowisk we władzach czy wreszcie w podejmowaniu decyzji o rozwiązaniu”.
W związku z tym organom gminy, takim jak wójt (burmistrz, prezydent miasta) czy rada gminy, nie przysługuje kompetencja określania zadań OSP, określania metod funkcjonowania OSP, wskazywania organów OSP, takich jak zarząd OSP, prezes OSP czy komisja rewizyjna, czy także kontrolowania uchwał zarządu, komisji rewizyjnej lub walnego zebrania członków OSP. Takie kompetencje nie przysługują także komisji rewizyjnej, która jest powoływana przez radę gminy w celu kontrolowania działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy.
Przykłady kontrowersyjnych działań kontrolnych
Kwestia kontroli przeprowadzanych przez organy gminy, takie jak wójt czy zarząd gminny, nad działalnością OSP jest złożona. Choć gmina finansuje OSP i przekazuje jej mienie, nie posiada kompetencji do określania zadań OSP, metod ich funkcjonowania czy wskazywania organów wewnętrznych. Te kwestie są regulowane przez statut stowarzyszenia i przepisy prawa o stowarzyszeniach.
Nie ma jednoznacznych podstaw prawnych do przeprowadzania przez zarząd gminny czy wójta próbnych alarmów i kontrolowania czasu reakcji strażaków w sposób opisany w dyskusji, gdzie kontrolujący mieli mierzyć czasy reakcji na syrenę bez użycia systemów alarmowania DSP czy SMS. Takie działania mogą być uznane za nieuzasadnione i nieoparte na przepisach prawa powszechnie obowiązującego.
Kontrole przeprowadzane przez Państwową Straż Pożarną wynikają z zapisów umownych o włączeniu OSP do Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego (KSRG) i są zgodne z prawem. Natomiast kontrole o charakterze "pseudokontroli", jak opisano w przykładzie, trudno uzasadnić prawnie.
Podstawą do kontroli wydatkowania środków publicznych przez gminę może być sytuacja, gdy gmina finansuje zakup sprzętu i wyposażenia ze środków publicznych. Wówczas kontrola ta powinna dotyczyć sposobu wykorzystania tych środków i być udokumentowana w odpowiednich porozumieniach.
Po co nam relacje z innymi?
Finansowanie OSP z budżetu gminy - analiza orzecznictwa
Wątpliwości prawne i ich interpretacje
Zarówno na gruncie ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, jak i obowiązującej od niedawna ustawy z 17 grudnia 2021 r. o OSP, pojawiają się wątpliwości na temat tego, w jakim zakresie gmina może wspierać strażaków ochotników. Niestety, precyzyjność prawa pozostawia wiele do życzenia.
Problemy związane z finansowaniem z budżetu gminy, w tym funduszu sołeckiego, działalności jednostek ochotniczych straży pożarnych, to od lat istna kopalnia kontrowersji.
Dopuszczalne wydatki (przed i po 2022 r.)
Kwestie dotyczące funkcjonowania OSP były uprzednio uregulowane w ustawie z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Z brzmienia art. 32 ust. 2 i 3 wynikało, że koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej OSP ponosi gmina. Gmina miała również obowiązek bezpłatnego umundurowania członków OSP, ubezpieczenia członków OSP i młodzieżowej drużyny pożarniczej oraz ponoszenia kosztów okresowych badań lekarskich.
W związku z tym Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu stanęła na stanowisku, że zakup specjalistycznego umundurowania dla członków OSP mieści się w kategorii zadań własnych gminy i może zostać zrealizowany w ramach przedsięwzięć funduszu sołeckiego. RIO w Kielcach również pozytywnie uzasadniła możliwość zakupu przez gminę munduru wyjściowego dla strażaków. Stwierdziła, że zakup mundurów galowych dla jednostek OSP stanowi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty i należy do zadań własnych gminy. Możliwość wykorzystania mundurów galowych przez strażaków sporadycznie poza obszarem sołectwa nie powinno powodować uznania, że przedsięwzięcie będzie realizowane poza obszarem danego sołectwa.
RIO w Olsztynie dopuściła możliwość sfinansowania z budżetu gminy wymiany drzwi garażowych w budynku remizy stanowiącej własność OSP, ponieważ mieści się w pojęciu utrzymania OSP. Możliwe jest również utrzymanie sprzętu wykorzystywanego podczas akcji ratowniczo-gaśniczych, będącego własnością OSP, o ile wydatki są związane z utrzymaniem gotowości bojowej. Według Urszuli Winkowskiej-Zakrzewskiej, w ramach zapewnienia gotowości bojowej OSP mieści się zakup samochodu strażackiego, a więc sołectwo może przekazać część środków z funduszu sołeckiego na ten cel.
Na gruncie aktualnego stanu prawnego, ochotnicze straże są finansowane na podstawie ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych. Zgodnie z art. 10 ust. 1, w ramach realizacji zadania własnego w zakresie ochrony przeciwpożarowej, gmina zapewnia OSP:
- Obiekty, tereny, pojazdy i sprzęt specjalistyczny, środki ochrony indywidualnej, umundurowanie i środki łączności oraz ich utrzymanie;
- Ubezpieczenie strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP oraz członków młodzieżowych drużyn pożarniczych i dziecięcych drużyn pożarniczych, w tym ubezpieczenie grupowe, od odpowiedzialności cywilnej i od następstw nieszczęśliwych wypadków, podczas wykonywania powierzonych zadań;
- Badania lekarskie strażaków ratowników OSP przeprowadzane w celu stwierdzenia braku przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych;
- Badania lekarskie kandydatów na strażaków ratowników OSP przeprowadzane w celu stwierdzenia braku przeciwwskazań do udziału w szkoleniu podstawowym przygotowującym do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych.
Zakres finansowania OSP zasadniczo się nie zmienia, ponieważ art. 10 ustawy o OSP podtrzymuje dotychczasowe kategorie finansowania OSP, które były określone w uchylonym art. 32 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.
Wydatki niedopuszczalne
Daleko idące wątpliwości wzbudziła kwestia sfinansowania z budżetu gminy: organizacji uroczystości jubileuszu ochotniczej straży pożarnej czy zakupu sztandaru. Zdaniem RIO w Kielcach, „sfinansowanie z budżetu Gminy zakupu sztandaru dla jednostki ochotniczej straży pożarnej nie mieści się w żadnej kategorii, które obowiązana jest ponosić Gmina”. W obu wymienionych przypadkach negatywne stanowisko co do możliwości sfinansowania tych zadań z budżetu gminnego zajęła RIO w Łodzi.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu stanęło na stanowisku, że „sfinansowanie z budżetu gminy posiłków dla strażaków podczas uroczystości nadania sztandaru dla Zarządu Oddziału Powiatowego Związku Ochotniczych Straż Pożarnych RP w N. wykracza poza ramy określone przepisami prawa”. W ocenie Kolegium wydatek ten nie mieści się w formule „koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej OSP”, ponieważ gmina nie jest zobowiązana do ponoszenia wszelkich kosztów ponoszonych przez OSP, a jedynie kosztów wskazanych w ustawie.
Zdaniem RIO w Katowicach „zakup naczyń kuchennych w celu doposażenia zaplecza kuchennego OSP nie może być sfinansowany ze środków funduszu sołeckiego”. Jednak w przypadku, gdy „zaplecze kuchenne wykorzystywane jest w trakcie działań przeciwpowodziowych oraz związane jest z sytuacjami z zakresu zarządzania kryzysowego, stosownym wydaje się sfinansowanie takiego wydatku z budżetu gminy”.
RIO w Szczecinie przyjęła, że „możliwość finansowania z funduszu sołeckiego wydatków na ochotnicze straże pożarne wykluczona zostaje w takim zakresie, w jakim finansowanie tych straży wpisane zostało przepisami prawa do obowiązkowych zadań Gminy”. Pogląd taki prezentował m.in. Wojciech Lachiewicz, podkreślając, że przedsięwzięcia funduszu sołeckiego powinny skupiać się na dokonywaniu wydatków bezpośrednich budżetu, a nie na udzielaniu dotacji podmiotom trzecim.
Wyzwania związane z nowymi przepisami
Sytuację dodatkowo utrudniła ustawa z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, która weszła w życie 1 stycznia 2022 r., wymagająca od rad gmin szybkiego podjęcia uchwał dotyczących OSP, w których musiały uwzględnić nową podstawę prawną oraz zmienione przepisy. Niestety ten nowy akt prawny, który w założeniu miał m.in. wyeliminować wątpliwości, wywołał wiele zamieszania i natychmiast po wejściu w życie stał się źródłem nowych dylematów.
To pociągnęło za sobą lawinę rozstrzygnięć nadzorczych unieważniających uchwały gmin, a także doprowadziło do wielu, czasami jeszcze do dziś nierozstrzygniętych sporów przed sądami administracyjnymi oraz spowodowało problemy z wypłatą strażakom ekwiwalentów. W efekcie ustawodawca przygotował projekt nowelizacji ustawy z 17 grudnia 2021 r., która ma usunąć wątpliwości powstałe przy próbie usunięcia… poprzednich wątpliwości.
Podsumowanie roli i kontroli
Ochotnicze Straże Pożarne, jako stowarzyszenia, podlegają nadzorowi prawnemu ze strony organów państwowych, takich jak starosta, oraz kontroli wewnętrznej ze strony komisji rewizyjnej. Gmina odgrywa kluczową rolę w finansowaniu OSP i może kontrolować sposób wykorzystania przekazanych środków i mienia komunalnego. Jednak zakres autonomii OSP jako stowarzyszeń ogranicza możliwość bezpośredniego nadzoru gminnego nad ich wewnętrznym funkcjonowaniem i operacyjnymi aspektami działalności.