Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych wprowadziła szereg zmian i nowych regulacji, mających na celu usprawnienie funkcjonowania OSP oraz zapewnienie wsparcia dla strażaków ochotników. Mimo to, w praktyce pojawiają się liczne problemy interpretacyjne i wyzwania, zarówno w aspektach prawnych, organizacyjnych, jak i społecznych. Niniejszy artykuł analizuje kluczowe obszary, w których nowa ustawa budzi wątpliwości oraz przedstawia dyskusję na temat roli i funkcjonowania Związku Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Nowe Regulacje w Ustawie o Ochotniczych Strażach Pożarnych i Ich Konsekwencje
Nowa ustawa o ochotniczych strażach pożarnych, przyjęta 17 grudnia 2021 r., miała być odpowiedzią na oczekiwania środowiska strażaków ochotników. Wprowadziła m.in. postulat świadczenia ratowniczego, wzmocnienie ochrony prawnej, legitymacje strażaka ochotnika oraz odznaczenie - Krzyż św. Floriana, nadawany przez Prezydenta RP. Ustawa reguluje także kwestie odszkodowań dla strażaków ratowników OSP i ich rodzin oraz umożliwia pełnienie funkcji kierowcy po 65. roku życia, pod warunkiem posiadania aktualnych badań. Niemniej jednak, z perspektywy praktycznej, wiele przepisów generuje problemy i niejasności.
Ekwiwalent za Udział w Szkoleniach
Z treści norm prawnych zawartych w ustawie o ochotniczych strażach pożarnych wynika, że ekwiwalent za udział w szkoleniach nie będzie przysługiwał za szkolenia z zakresu bhp oraz szkolenie podstawowe. W myśl art. 1 ust. 3 ustawy, ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej „strażakami OSP”. Oznacza to, że każdy członek OSP jest obecnie nazywany strażakiem OSP. Członek OSP może nazywać się strażakiem ratownikiem OSP dopiero, gdy spełni wymagania z art. 8 ustawy, czyli m.in. ukończy 18 lat, a nie ukończy 65 lat, oraz posiada aktualne ubezpieczenie. Artykuł 15 ust. 1 ustawy przewiduje, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje ekwiwalent pieniężny, niezależnie od wynagrodzenia. Tym samym, aby mieć prawo do ekwiwalentu, trzeba się stać strażakiem ratownikiem OSP. Prawo do ekwiwalentu w art. 15 ust. 1 zostało ograniczone w stosunku do art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej o działania o charakterze prewencyjnym, co jest niczym nieuzasadnione i już obecnie powoduje problemy, np. gdy działania prewencyjne są podejmowane w związku z faktycznymi zagrożeniami.
Zezwolenia na Kierowanie Pojazdami Uprzywilejowanymi
Zezwolenie na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym dla członka OSP wydaje starosta. Dodatkowo, osoba kierująca pojazdami OSP, aby uzyskać to zezwolenie zgodnie z art. 109 ust. 1b ustawy o kierujących pojazdami, musi przedstawić zaświadczenia wydane przez podmiot, o którym mowa w art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, czyli gminę, potwierdzające, że osoba ma być kierującym pojazdem ochotniczej straży pożarnej. Z chwilą wejścia w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej utracił moc. Autorzy nowej ustawy zapomnieli zmienić odwołanie do przepisu ustawy o ochronie przeciwpożarowej na odwołanie do ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (najpewniej powinno to dotyczyć art. 10 ust. 1). Wydaje się, że zaświadczenie to nadal powinien wydawać wójt (burmistrz/prezydent miasta), kierując się zasadą ratio legis. Jednakże, z uwagi na zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji, organy te powinny mieć jednoznaczną podstawę prawną do wydawania takich zaświadczeń. Proponuje się nadanie art. 109 ust. 1b brzmienia, w którym dodatkowym warunkiem jest przedstawienie zaświadczenia wydanego przez podmiot, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych.
Procedury Przyznawania Świadczeń Ratowniczych i Weryfikacji Oświadczeń
W postępowaniu dotyczącym przyznania strażakowi OSP świadczenia ratowniczego, prowadzonym na podstawie przepisów rozdziału 7 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, istnieje norma prawna przewidująca, że komendant powiatowy (miejski) PSP zatwierdza zweryfikowane przez wójta oświadczenia świadków. Przepis art. 50 ust. 9 ustawy przewiduje jednak, iż organ może odmówić potwierdzenia, w przypadku gdy uzna, że oświadczenia świadków lub przekazane dodatkowe dokumenty nie są obiektywne lub w nienależyty sposób potwierdzają fakt bezpośredniego udziału wnioskodawcy w działaniach ratowniczych.
Odmowa potwierdzenia oświadczeń i brak trybu odwoławczego
Przepisy milczą co do konsekwencji odmowy potwierdzenia oświadczeń i nie ma wskazanego żadnego trybu odwoławczego. Chociaż przedmiotem odwołania jest decyzja administracyjna, to w tym przypadku nie ma znaczenia forma zewnętrzna czynności procesowej, o ile tylko czynność taka spełnia konstytutywne elementy decyzji administracyjnej. Z punktu widzenia ekonomiki postępowania administracyjnego zasadne byłoby, aby rozstrzygnięcie na podstawie art. 50 ust. 9 ustawy wydawane było w formie postanowienia. Wymaga to jednak zmiany ustawy. W przypadku, gdyby od tego postanowienia nie przysługiwał środek odwoławczy w postaci zażalenia, zastosowanie miałby art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nieuregulowanie jednoznaczne tego problemu prowadzić będzie do tego, że strażakom OSP pozostanie skorzystanie z drogi odwoławczej, z sądową włącznie, co opóźni uzyskanie wiążącego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Weryfikacja wiarygodności oświadczeń przez wójta
Zgodnie z art. 50 ust. 6 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, oświadczenia świadków podlegają weryfikacji przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) pod względem ich wiarygodności, a następnie są przekazywane do właściwego komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej w celu ich zatwierdzenia. W celu weryfikacji oświadczenia organ może wezwać wnioskodawcę do przekazania dodatkowych dokumentów, wyznaczając termin nie krótszy niż 14 dni. W normalnych warunkach wójt jest w stanie zweryfikować wyłącznie tożsamość osób, które składały oświadczenia (tzw. zweryfikowanie formalne), a nie ich prawdziwość. Tylko w niektórych gminach, częściowo można dokonać zweryfikowania prawdziwości oświadczeń (weryfikacja materialna).
Wymagania dla Strażaków OSP: Badania Lekarskie i Ubezpieczenia
Art. 8 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych wskazuje, jakie warunki musi spełnić strażak OSP, by mógł brać udział w działaniach i akcjach ratowniczych. Jeżeli strażak OSP spełnia wszystkie wymogi, ale nie ma aktualnych badań, to winien zostać na takie badanie skierowany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Problemy z interpretacją przepisów ustawy o ochotniczych strażach pożarnych są konsekwencją złego przygotowania projektu ustawy. Ściśle interpretując zapisy art. 8 oraz art. 10 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy, w związku z § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 11 kwietnia 2022 r. w sprawie przeprowadzania okresowych badań lekarskich strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, aby być uznanym za strażaka ratownika OSP, trzeba mieć już odpowiednie badanie lekarskie. Tylko strażak ratownik OSP mógłby dostać od wójta skierowanie na badanie, lub kandydat na strażaka ratownika OSP w wieku od 16 do 18 lat. Tym samym zamyka się drogę do zostania strażakiem ratownikiem wszystkim strażakom OSP w wieku 18-65 lat. Podobnie jest z ubezpieczeniem - skoro można ubezpieczyć tylko strażaka ratownika OSP i kandydata na strażaka ratownika, nie można ubezpieczyć strażaków OSP starszych niż 18 lat, chcących zostać strażakami ratownikami OSP, a także pozbawia się tego prawa strażaków ratowników OSP, którym gmina nie zdążyła zapewnić ubezpieczenia. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien posiadać uprawnienie do wydawania skierowań na badania lekarskie członkom OSP (strażakom OSP), którzy są aktualnie strażakami ratownikami OSP, którzy byli strażakami ratownikami OSP lub chcą nimi być.
Zwolnienie od Pracy dla Strażaków Ratowników OSP
Przed 1 stycznia 2022 r., obowiązek pracodawcy w zakresie zwolnienia członka OSP od pracy wynikał z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. Rozporządzenie to stanowiło, że pracodawca jest obowiązany zwolnić od pracy pracownika będącego członkiem ochotniczej straży pożarnej na czas niezbędny do uczestniczenia w działaniach ratowniczych i do wypoczynku, a także - w wymiarze nie przekraczającym łącznie 6 dni w ciągu roku kalendarzowego - na szkolenie pożarnicze. Zwolnienie pracownika od pracy w razie konieczności udziału w akcji ratowniczej następowało w trybie przyjętym przez służbę ratowniczą, a w celu uczestniczenia w szkoleniu pożarniczym - na podstawie wniosku właściwej jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej. Nowa ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych wprowadziła zmiany. Zgodnie z art. 12, pracodawca zwalnia od świadczenia pracy strażaka ratownika OSP biorącego udział w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanych przez gminę, Państwową Straż Pożarną lub inne uprawnione podmioty na czas ich trwania oraz na czas niezbędny do odpoczynku. W związku z powyższym, zwolnienie od świadczenia pracy przysługuje jedynie strażakowi ratownikowi OSP, czyli osobie spełniającej przesłanki określone w art. 8 ustawy o OSP. Oznacza to, że zwolnienie od świadczenia pracy nie przysługuje osobie, która ubiega się o status strażaka ratownika OSP na czas odbywania szkolenia z zakresu BHP oraz szkolenia podstawowego. W aktualnym stanie prawnym zarówno § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1996 r., jak i art. 12 ustawy o OSP są przepisami obowiązującymi, co tworzy niezgodność. Należy odwołać się do zasady hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, zgodnie z którą norma wyższa uchyla normę niższą (lex superior derogat legi inferiori). Rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy, dlatego należy stosować art. 12 ustawy o OSP z pominięciem § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.
Problemy z Przepisami Przejściowymi i Wypłatą Ekwiwalentów
Art. 38 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych wprowadził szereg zmian w ustawie o ochronie przeciwpożarowej, w tym uchylił kilka dotąd obowiązujących przepisów. Jednocześnie ustawa nie zawarła w przepisach przejściowych norm, które wskazywałyby, co zrobić ze zdarzeniami, które miały miejsce przed 1 stycznia 2022 r. Efektem tej sytuacji są problemy prawne. Przykładem jest zakwestionowanie przez Regionalną Izbę Obrachunkową, podczas kontroli w jednej z gmin, wypłaty w 2022 r. ekwiwalentu dla strażaków OSP za działania prowadzone w 2021 r. RIO uzasadniła, że skoro przepis o prawie członków OSP do ekwiwalentu (art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej) został uchylony, a nowy przepis o ekwiwalencie wszedł w życie od 1 stycznia 2022 r. i dotyczy zdarzeń od tej daty, to w 2022 r. nie można było wypłacać ekwiwalentów za 2021 r. Konieczne jest dodanie w ustawie o ochotniczych strażach pożarnych artykułu, który uregulowałby kwestię zdarzeń sprzed 1 stycznia 2022 r.
Działalność i Struktura Ochotniczych Straży Pożarnych
Zakładanie Ochotniczej Straży Pożarnej
Działalność w Ochotniczej Straży Pożarnej jest bez wątpienia piękna, ale i wymagająca. Piękna, ponieważ wiąże się z namacalną pomocą - ratowaniem ludzkiego życia i troską o bezpieczeństwo drugiego człowieka. Wymagająca zaś nie tylko ze względu na odwagę i ryzyko, ale także na potrzebę zapału, siły, wytrwałości i znajomości różnych procedur. Założenie Ochotniczej Straży Pożarnej wiąże się z powołaniem stowarzyszenia, co z kolei podlega konkretnym wymogom prawnym. Wszystko zaczyna się od ludzi i dokumentów. Aby myśleć o powołaniu OSP, potrzebnych jest co najmniej 15 zainteresowanych osób. Grupę tę można zebrać i utrzymać jej zaangażowanie, wykorzystując różne metody, takie jak:
- Social media - skuteczne źródło dotarcia do szerokiego grona odbiorców.
- Spotkania na żywo - organizowanie zgromadzeń w celu przedstawienia korzyści płynących z działania jednostki OSP, zwłaszcza w zakresie zapewniania bezpieczeństwa.
- Lokalne ogłoszenia - ulotki i plakaty w często odwiedzanych miejscach.
Następnym krokiem jest opracowanie i przyjęcie statutu OSP - jednego z najważniejszych punktów formalnych. Statut to dokument określający cel działania stowarzyszenia, jego zasady funkcjonowania oraz prawa i obowiązki członków. Powinien zawierać informacje o członkach i władzach stowarzyszenia. Na zebraniu założycielskim, po przyjęciu statutu, należy wybrać władze stowarzyszenia: zarząd oraz komisję rewizyjną. Zarząd OSP jest odpowiedzialny za kierowanie pracami jednostki, reprezentowanie jej na zewnątrz oraz realizację celów statutowych. Ostatnim formalnym krokiem jest rejestracja stowarzyszenia w sądzie rejonowym (wydziale gospodarczym KRS). Po uzyskaniu osobowości prawnej jednostka OSP może dążyć do włączenia w struktury Związku Ochotniczych Straży Pożarnych RP.
Członkostwo OSP w Związku Ochotniczych Straży Pożarnych RP (ZOSP RP)
Moment powstania jednostki OSP jest bardzo ważny nie tylko dla samych strażaków, ale też dla ludzi zamieszkujących daną miejscowość, ponieważ ma realny wpływ na ludzkie życie i bezpieczeństwo. Założenie Ochotniczej Straży Pożarnej, a później dołączenie do ZOSP RP, niesie ze sobą wiele korzyści.
Proces przystąpienia do ZOSP RP
Aby przystąpić do ZOSP RP, Walne Zebranie Członków OSP musi podjąć formalną uchwałę o przystąpieniu. Dokumenty (uchwałę i deklarację) należy złożyć do właściwej instancji ZOSP RP: do Zarządu Gminnego ZOSP RP - jeśli działa on w gminie.
Status prawny OSP i ZOSP RP
Ochotnicze straże pożarne oraz Związek Ochotniczych Straży Pożarnych RP funkcjonują jako stowarzyszenia na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach oraz ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, a także w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Stowarzyszenie, które zamierza tworzyć terenowe jednostki organizacyjne, jest obowiązane określić w statucie strukturę organizacyjną i zasady ich tworzenia. Jest ono również obowiązane posiadać zarząd i organ kontroli wewnętrznej. Stowarzyszenie jest dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych, podlegającym wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego (KRS). Uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność z chwilą wpisania do KRS. Terenowa jednostka organizacyjna stowarzyszenia może uzyskać osobowość prawną, jeżeli statut stowarzyszenia to przewiduje. Zarząd terenowej jednostki organizacyjnej stowarzyszenia jest obowiązany w terminie 14 dni od chwili jej powołania zawiadomić o tym organ nadzorujący, podając skład zarządu i adres siedziby oraz doręczyć statut stowarzyszenia. W razie niezastosowania się do tych wymagań, sąd na wniosek starosty może nałożyć grzywnę do 5.000 zł. Istnieje także przepis, mówiący o tym, że stowarzyszenie podlega rozwiązaniu z mocy prawa, jeśli nie posiada przewidzianych w ustawie władz i nie ma warunków do ich wyłonienia w okresie nie dłuższym niż rok. ZOSP RP, w ramach swojej działalności, koordynuje przedsięwzięcia dot. inspirowania i współdziałania w zakresie wychowania dzieci i młodzieży dla bezpieczeństwa, m.in. poprzez udział w organizacji Ogólnopolskiego Turnieju Wiedzy Pożarniczej.
Kontrowersje i Wyzwania w Funkcjonowaniu ZOSP RP
W dyskusjach na temat funkcjonowania ZOSP RP pojawiają się liczne krytyczne głosy, wskazujące na potrzebę zmian i reform. Obok uznania dla roli Ochotniczych Straży Pożarnych w ratowaniu życia, wiele uwagi poświęca się problemom w strukturach zarządzających Związkiem.
Krytyka Funkcjonowania Organów ZOSP RP
Uczestnicy dyskusji wskazują, że Związek Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej jest przez niektórych postrzegany jako instytucja z problemami wewnętrznymi. Pojawiają się zarzuty dotyczące korupcji i defraudacji funduszy publicznych. Zarządy gminne i powiatowe są krytykowane za to, że "nie robią nic poza odwiedzaniem imprez w podległych OSP". Podkreśla się, że w sprawach, gdzie struktury związkowe mogłyby pomóc (np. pomoc prawna, biurokracja, rozliczenia), jednostki muszą radzić sobie samodzielnie lub z pomocą PSP. Struktury wojewódzkie i krajowe wzajemnie się adorują, a ich działalność jest kwestionowana, zwłaszcza po odebraniu im źródełka dochodów z rozdziału dotacji. Istnieją sugestie, że gdy dotacje rozdzielał Związek, zakupy trzeba było robić w sklepach prowadzonych przez Związek, często z kilkukrotną przebitką cenową.
Problem wyboru przedstawicieli i "betonu"
Wiele głosów krytycznych dotyczy sposobu wyboru i jakości przedstawicieli w organach ZOSP RP. Mówi się o "betonie", "kolesiostwie" i tym, że "sami się wybierają". Wskazuje się na:
- Problem edukacji: brak nauki członków OSP o statucie OSP i Związku, jego zapisach i ich znaczeniu.
- Problem braku ludzi: brak chętnych do działania na wyższych szczeblach, często zniechęconych przez istniejące układy.
- Problem aspiracji: osoby, które niewiele zrobiły, ale chcą być, lub "należy im się" stanowisko przez "zasiedzenie".
- Kolesiostwo: przykłady zjazdów gminnych, gdzie osoby bez rekomendacji lub z kontrowersyjną przeszłością są wybierane do zarządów, mimo sprzeciwów.
Krytycy argumentują, że duża część ludzi zasiadających we władzach Związku działa na szkodę własnego Związku i powinna zostać pozbawiona możliwości zasiadania w nich dożywotnio. Stwierdza się, że "jedna OSP wybierze ludzi mądrych i takich co chce coś robić. Inni wybierają tych samych za każdym razem, którzy są i tylko są. I takich jest większość. Dlatego nic się nie zmienia."
Finansowanie i Dotacje: Rola ZOSP RP i KSRG
W kontekście finansowania, pojawiają się pytania o realną pomoc finansową lub merytoryczną od Związku. Historycznie, niektóre jednostki OSP otrzymywały wsparcie na naprawę dachów, zakup samochodów czy dotacje na mundury. Jednakże, dyskusje wskazują na zmniejszanie się tych środków i kwestionowanie ich dystrybucji.
Dotacje z ubezpieczeń od ognia
Zgodnie z art. 38 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, zakłady ubezpieczeń są obowiązane przekazywać 10% sumy wpływów uzyskanych z tytułu obowiązkowego ubezpieczenia od ognia na cele ochrony przeciwpożarowej. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej i Zarząd Główny Związku Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej otrzymują po 50% tej kwoty. Środki te są przeznaczone wyłącznie na cele ochrony przeciwpożarowej. To jedno ze źródeł finansowania, gdzie przynależność do Związku może mieć znaczenie.
Dotacje KSRG i wpływ Związku
Dotacje dla jednostek OSP włączonych do Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego (KSRG) są przyznawane z budżetu państwa i rozdzielane za pośrednictwem Komendanta Głównego PSP. Podkreśla się, że przynależność jednostki OSP do KSRG nie ma nic wspólnego z przynależnością do Związku. Przy wstępowaniu do KSRG podpisuje się porozumienie z jednostką OSP (jako stowarzyszeniem) i ewentualnie z danym samorządem terytorialnym - Związek nie występuje w tych porozumieniach. W związku z tym Związek nie powinien mieć wpływu na przydzielanie dotacji z KSRG. Niemniej jednak, w praktyce Związek, widząc w tych dotacjach spore sumy, próbuje wpływać na ich przydział i wydatkowanie, co w różnych województwach wygląda różnie i nie ma umocowania prawnego.
Inne źródła finansowania
Inne źródła dotacji dla OSP obejmują środki z MSWiA, regionalnych funduszy ochrony środowiska oraz 1% podatku (jeśli jednostka nie posiada statusu OPP). Wskazuje się, że Związek powinien skupiać się na walce o prawa Ochotników i korzystne dla nich rozwiązania systemowe, a nie na kwestiach finansowych, gdyż "Związek to nie skarbonka i dla wszystkich pieniędzy nigdy nie starczy".
Konsekwencje Wystąpienia Jednostki OSP z ZOSP RP
OSP jest zawsze stowarzyszeniem i może zrzeszać się w ZOSP RP, ale również w innych związkach. Wystąpienie z ZOSP RP oznacza utratę przynależności do tego konkretnego stowarzyszenia, przestrzegania jego regulaminów i postanowień. Nie trzeba ponownie zakładać stowarzyszenia, ale traci się korzyści i przywileje związane z dotacjami Związkowymi oraz możliwość otrzymywania odznaczeń związkowych. Jednostka nadal pozostaje jednostką ochrony przeciwpożarowej, ma ulgę podatku VAT, może być w KSRG, być dysponowana przez PSP i używać czerwonych samochodów. Te aspekty reguluje PSP wraz z MSWiA.